III SA/Gl 652/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3173080

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2021 r. III SA/Gl 652/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Jankiewicz, Barbara Orzepowska-Kyć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Zarządu Powiatu Z. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną uchwałą nr (...) Zarządu Powiatu Z. z (...) r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę z (...) w Z. postanowiono o rozwiązaniu umowy o pracę z trzymiesięcznym wypowiedzeniem z A.W. (skarżący) zatrudnionym na stanowisku (...) w Z. z dniem (...) r. (§ 1 pkt 1); udzielił w okresie wypowiedzenia zwalnianemu urlopu oraz zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy (§ 1 pkt 2); stosunek pracy rozwiązano z przyczyn opisanych w uzasadnieniu uchwały (§ 1 pkt 3), której wykonanie powierzono Staroście (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

W podstawie prawnej odjętej uchwały Zarząd Powiatu powołał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm., dalej usp). Z uzasadnienia natomiast wynika, że Rada utraciła do zwalnianego zaufanie związane z brakiem dbałości o wyjaśnienie pracodawcy wątpliwości związanych z kierowaniem samochodem prywatnym do celów służbowych po dokonaniu przez właściwe organy zatrzymania prawa jazdy; kwestionowania decyzji pracodawcy o rozwiązaniu umowy ryczałtowej na prowadzenie samochodu prywatnego celów służbowych mimo zatrzymania dokumentu prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które to zachowanie stanowi w ocenie pracodawcy brak dbałości o dobro i wizerunek pracodawcy oraz kierowanej jednostki.

Uchwała została przekazana skarżącemu za potwierdzeniem (...) r.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń.

Skarżący został zatrudniony na stanowisku (...) (...) r., a (...) r. zawarł umowę z pracodawcą o używanie dla celów służbowych samochodu prywatnego. Już (...) r. zostało skarżącemu zatrzymane prawo jazdy ale (...) r. wystąpił on do Starosty o rozliczenie kosztów na podstawie powyższej umowy. Kwota delegacji łącznie wynosiła (...) zł a ryczałtu (...) zł.

Wniosek o rozliczenie kosztów spowodował podjęcie przez Starostę postępowania wyjaśniającego, gdyż umowa o zwrot kosztów obowiązywała co prawda do (...) r. ale (...) Starosta został powiadomiony przez Prokuratora Rejonowego w Z. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy (wydanego (...) r.) w dniu (...) r. w związku z podejrzeniem przestępstwa z art. 178a k.k., sygn. akt (...). Wyrok sądu i instancji zapadł (...) r., sygn. akt (...) a II instancji (...) r., sygn. akt (...). Skarżący został uznany winnym zarzuconego mu przestępstwa, jak również na poczet orzeczonego środka karnego zaliczono mu okres zatrzymania prawa jazdy od (...) r. do (...) r. wyrok ten jest prawomocny z dniem (...) r. i w sposób jednoznaczny potwierdza błędność poglądu skarżącego co do możliwości prowadzenia pojazdy po zatrzymaniu prawa jazdy dla potrzeb postępowania karnego, zwłaszcza o prowadzenie samochodu pod wpływem alkoholu. Wyrok ten potwierdza również nieprawdziwość składanych przez skarżącego oświadczeń i możliwości wykorzystywania samochodu prywatnego do celów służbowych po (...) r.

Pismem z (...) r. umowa o zwrot kosztów została rozwiązana w trybie natychmiastowym w związku z postanowieniem o zatrzymaniu prawa jazdy. Skarżący nie wystąpił za ten miesiąc o zwrot kosztów ale odmówił zwrotu kosztów pobranych za poprzednie miesiące, o co został wezwany pismem (...) r. Odpowiadając na wezwanie wyjaśnił, że koszty są mu należne, gdyż w tym czasie posiadał uprawnienia do kierowania pojazdem samochodowym, gdyż nie został ich prawnie pozbawiony. Używał więc samochodu prywatnego (...) do celów służbowych, zgodnie z umową i rozliczał ryczałtem. Wezwanie do ich zwrotu jest zatem bezpodstawne, czemu dał wyraz w pozwie z (...) r. dotyczącym niezasadnego rozwiązania umowy o pracę.

Z przedłożonych przez organ akt wynika, że skarżący kolejne wyjaśnienia przedstawił w piśmie z (...) r. Dotyczyły one zarówno zasadności wystąpienia o zwrot kosztów, jak i posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów mimo zatrzymania prawa jazdy, co okazało się niesporne. Jak wynika z notatki służbowej z (...) r., dokument prawa jazdy został przesłany do Starosty (...) r. ale z datą zatrzymania (...) r. Potwierdza powyższe pismo KPP z (...) r. informujące o przesłaniu do Sądu aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo z art. 178a k.k., sygn. akt (...), dla potrzeb którego zatrzymano skarżącemu prawo jazdy postanowieniem prokuratora z (...) r. z pisma nie wynika by organy sciągania powiadamiały pracodawcę o jego prowadzeniu. Potwierdza powyższe pismo Starosty z (...) r. do KPP i z (...) r.

W skardze z (...) r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W. (skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały o rozwiązaniu z nim przez Zarząd Powiatu umowy o pracę, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 27 ust. 1 usp przez podjęcie uchwały przez organ nie posiadający legitymacji prawnej, gdyż został niewłaściwie powołany oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnej interpretacji złożonych przez skarżącego wyjaśnień, a także brak rozmowy z Zarządem jako organem kolegialnym.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność uchwały przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum. Zakwestionował podstawę prawną działania organu podnosząc, że zaskarżona uchwała jest nieważna, albowiem Rada Powiatu Z. nie wyłoniła Zarządu Powiatu w ustawowym terminie. W świetle prawa nie istniał zatem organ uprawniony do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 1 usp Rada wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Statutu Powiatu Zarząd składa się z 5 osób. Zatem zgodnie z art. 27 ust. 1 usp Rada Powiatu była zobligowana do wyboru Zarządu Powiatu w terminie 3 miesięcy, tj. do (...) r. Tymczasem, jak zauważył, skarżący Rada Powiatu (...) r. dokonała wyboru zaledwie 4 z 5 członków Zarządu Powiatu. Piąty został wybrany (...) r. a zatem po upływie ustawowego terminu, co spowodowało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 usp rada powiatu uległa rozwiązaniu z mocy prawa i Zarząd utracił umocowanie do działania.

W dalszej części skargi jej autor polemizuje z uzasadnieniem uchwały o rozwiązaniu z nim umowy o pracę. Wskazuje, że wielokrotnie informował Starostę ustnie o toczącym się postępowaniu a nawet pismem z (...) r., które załączył do skargi. Skarżący nie zgadza się ze Starostą, że zatrzymanie mu prawa jazdy nie pozbawiło go możliwości korzystania z tych uprawnień. W ocenie skarżącego mógł prowadzić samochód mimo zatrzymania mu dokumentu a tym samym wystąpić o zwrot kosztów na podstawie podpisanej umowy. Starosta tego poglądu nie podzielił. Skarżący załączył do skargi wyrok z (...) r. (...).

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Z. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ewentualnie jej oddalenie w całości.

Organ wyjaśnił, ze sporna uchwałę skarżący otrzymał (...) r. i nie wnosił do Zarządu żadnych zarzutów. Dopiero (...) r. wniósł o jej unieważnienie na podstawie art. 87 ust. 1 usp. Przepis ten warunkuje możliwość wniesienia skargi od naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który musi wykazać na dzień wniesienia skargi. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w pozbawieniu go możliwości kontynuowania pracy w charakterze pracownika samorządowego na stanowisku (...). W ocenie organu nie byłoby to możliwe, gdyż pracownikiem samorządowym (art. 6 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych,tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) może być osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Skarżący zaś został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. za takie przestępstwo. Powyższe dowodzi, że w dacie wniesienia skargi nie posiadał interesu prawnego do jej wniesienia. Niezależnie od powyższego organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, gdyż uchwała została podjęta w ramach uznania administracyjnego a przesłanki faktyczne wskazano w jej uzasadnieniu. Skarżący (...) r. zawarł z pracodawcą umowę o używaniu do celów służbowych samochodu niebędącego własnością pracodawcy regulującą zasady zwrotu kosztów podróży służbowej. (...) r. skarżącemu zatrzymano prawo jazdy a (...) r. przedłożył on do rozliczenia Staroście na podstawie powyższej umowy zwrot kosztów.

Z uwagi na fakt, że zatrzymany dokument został przesłany przez Policję do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Z., Starosta zwrócił się do skarżącego o wskazanie czy posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów a do Policji o potwierdzenie faktu zatrzymania dokumentu. Policja wyjaśniła, że prawo jazdy skarżącego zostało zatrzymane w związku z podejrzeniem przestępstwa a art. 178a § 1 k.k., które zakończyło się skierowaniem do Sądu aktu oskarżenia. Sam skarżący natomiast wyjaśnił, że uprawnienia do prowadzenia pojazdów ma nadal, gdyż nie został ich pozbawiony orzeczeniem sądowym ani decyzja administracyjną.

W ocenie Starosty brak powiadomienia o zatrzymania prawa jazdy a wręcz przekonywanie o posiadaniu uprawnień mimo ich zatrzymania dla potrzeb postępowania karnego pozbawiło organ zaufania do swojego pracownika. Zatrzymanie prawa jazdy nie pozwala na kierowanie pojazdem. Takie postępowanie stanowi wykroczenie, co potwierdził Sąd Rejonowy w Z. (...) r., sygn. akt (...), który ukarał skarżącego za prowadzenie pojazdu w dniu (...) r. pojazdem bez wymaganego dokumentu prawa jazdy - art. 95 kw. Nie było też podstaw do wystąpienia o zwrot kosztów. Do skarżącego Starosta zwracał się o udzielnie wyjaśnień i informacji. Były one tożsame w treści i nie zawierały pełnego wyjaśnienia istniejącego stanu rzeczy, co spowodowało utratę zaufania dla skarżącego pełniącego funkcję publiczną. Sytuacja ta miała wpływ na wykonywanie przez skarżącego obowiązków służbowych.

Odnośnie podjęcia uchwały przez Zarząd, który nie posiadał legitymacji, to Starosta wyjaśnił, że Wojewoda (...) tylko uchwały podjęte przed dniem 31 stycznia 2019 r. uznał za wadliwe, gdyż z dniem wyboru 5 członka Zarządu sytuacja została konwalidowana (uchwała nr (...) z (...)). Sporna uchwała została podjęta (...) r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest usprawiedliwiona.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dalej należy zauważyć, że Przewodniczący Wydziału III tut. Sądu, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej uCOVID-19) oraz rozporządzanie nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2020 r., w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARScoV-2, skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 5 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi.

Zdaniem Sądu, uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, za dopuszczalne uznano rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Bowiem z powołanych przepisów wynika odpowiednio, że: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2) oraz "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania - wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Wobec powyższego skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i objęta jest zakresem kognicji sądu administracyjnego. Jest aktem organu administracji publicznej zarówno o charakterze personalnym, wywołującym skutki w sferze prawa pracy, jak i aktem podjętym w sprawie z zakresu stosunku służbowego, a więc administracji publicznej, co skutkuje tym, że uchwała taka podlegać może ocenie nadzorczej właściwego wojewody, jak również kognicji sądu administracyjnego. Ponieważ przedmiotowa uchwała wywołuje skutki zarówno w sferze stosunku służbowego (zajmowanego stanowiska), jak również w sferze stosunku pracy (prawa pracy), to osoba odwołana ze swojej funkcji dochodzić może ochrony swojego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych także przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13).

Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, a w szczególności art. 32 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, który stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że także i w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 usp). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. przepisu art. 87 ust. 1 usp wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 usp musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje zaskarżoną uchwałę jako naruszającą prawo (wydaną przez organ bez umocowania), która jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną. Skarżący na mocy zaskarżonej uchwały stracił nie tylko możliwość dalszego pełnienia obowiązków dyrektora ale także pracę, gdyż nie został tylko odwołany ze stanowiska ale rozwiązano z nim umowę pracę. Źródło interesu prawnego osoby pełniącej funkcję (...), tkwi w pełnieniu tego stanowiska i co do zasady - zostaje naruszony w przypadku zwolnienia takiej osoby ze stanowiska. Z tej przyczyny nie budzi wątpliwości to, że odwołany dyrektor może kwestionować akt jego odwołania przed sądem administracyjnym.

Zatem ocena w świetle powyższych regulacji legitymacji czynnej skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały dokonywana jest w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 usp, nie zaś na podstawie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Wskazano już, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 usp, który stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Natomiast z treści art. 79 ust. 1 usp wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest sprzeczność uchwały z prawem.

Należy wskazać, że żaden z podniesionych zarzutów nie okazał się zasadny. W pierwszej kolejności Sąd nie dopatrzył się braku legitymacji Rady do powzięcia uchwały z (...) r. z racji wadliwego wyboru jej członków czy samego Zarządu.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 usp rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, przy czym liczbę członków zarządu rada określa w statucie. Statut Powiatu stanowi, że Zarząd składa się z 5 osób, w tym Starosty, Wicestarosty oraz 3 członków. Zgodnie z art. 28 ustawy zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu. Przepis ten ma na celu zapewnienie ciągłości działania zarządu powiatu w przypadku końca kadencji rady powiatu. Zarząd Powiatu de facto wybrany został ostatecznie w dniu (...) r., kiedy to został wybrany piąty członek Zarządu Powiatu. Przy czym z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że uchwałę podjął zarząd powiatu w składzie 3 osobowym, Starosta (powołany uchwałą z (...) r., Wicestarosta (powołany uchwałą z (...) r.) i członka (powołanego uchwałą z (...) r.). Procedura wyboru zarządu powiatu oraz jego skład zarządu zostały określone explicite w art. 27 ust. 1 usp, zgodnie z nim: "Rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 tego przepisu. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu". Zarząd powiatu zostaje prawidłowo wybrany i ukształtowany tylko wówczas gdy nastąpi to w odpowiednim trybie i w kształcie osobowym, stosownie do ustawowych wymogów określonych w art. 27 ust. 1-3 usp. Zatem musi być on wybrany przez Radę Powiatu w po pierwsze: w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, po drugie: w liczbie określonej w statucie rada powiatu od 3 do 5.

Tryb wyboru zarządu powiatu, ale i każdego z jej członków oraz pełnego jego kształtu osobowego, określają wyżej wskazane unormowania, które stanowią normy bezwzględnie obowiązujące. Statut powiatu jest aktem prawa miejscowego (art. 12 usp), który mocą art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, co z kolei stanowi o jego "mocy" prawnej. Jedynym ograniczeniem tej mocy jest zakres obowiązywania do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Mając przy tym na uwadze konsekwencje ich naruszenia ustanowione w art. 29 usp stanowiącym, że jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa ich ścisłe przestrzeganie stanowi gwarancję legalności jego działania, ze wszystkimi tego konsekwencjami i skutkami. Przy czym podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie nie poddano uchwał dotyczących wyboru zarządu, zwłaszcza, że skład zarządu aktualny jest inny niż ten, który został wskazany na dzień (...) r. Z uwagi na ściśle określone granice sprawy wyznaczające jej przedmiot przez zaskarżenie przytoczonej na wstępie uchwały, (szczegółowo opisanej) zarzut ten nie mógł być skuteczny. Wskazać też należy na odpowiedź organu, który wyjaśnił, że Wojewoda kontrolując szereg uchwał zarządu podjętych przed (...) r. uznał je za wadliwe, jednakże po tej dacie, kiedy Zarząd składał się z 5 osób nie kwestionował legalności ich podjęcia. Stanowczo też sprzeciwia się stanowisku o rozwiązaniu Zarządu Powiatu z mocy prawa, co pozbawia zasadności argument podjęcia uchwały przez organ nielegitymowany do działania. Zwłaszcza, że żadna z uchwał o wyborze członków Zarządu Powiatu Z. nie została przez Wojewodę zakwestionowana. Dotyczy to uchwał z (...) r., jak i z (...) r.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., WSA w Gliwicach z 5 lutego 2020 r. III SA/Gl 1050/19, WSA w Bydgoszczy z 12 sierpnia 2020 r. II SA/Bd 249/20, WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r. III SA/Kr 1103/15 CBOIS), iż uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 usp nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, wbrew stanowisku skarżącego, nie znajdują zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok WSA w Łodzi z 10.12. 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; wyrok WSA w Lublinie z 24.10..2019 r., sygn. akt III SA/Lu 288/19/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 19/17, publ. CEBOIS). Wskazać jednak należy, że w przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Skarżący wielokrotnie miał możliwość składania wyjaśnień ustnie i na piśmie, jak również sama uchwała zawiera uzasadnienie jej podjęcia. Poczynione ustalenia oraz przyczyna rozwiązania umowy o pracę nie budzą wątpliwości i były konsekwencja działań zainicjowanych przez samego skarżącego, które w ocenie organu stanowiły co najmniej naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Były one konsekwencją odmiennego rozumienia "zatrzymania prawa jazdy". Rozumienie skarżącego okazało się nieprawidłowe, co potwierdziły wyroki sądowe wydane w jego sprawie. Wskazać należy, że rozwiązanie umowę o pracę nastąpiło z zachowaniem terminu wypowiedzenia, a zatem nie było natychmiastowe, a utrata zaufania uzasadniała zwolnienie skarżącego ze świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia. Zatem uzasadnienie uchwały jest logiczne i przekonujące. Uzasadnienie to jest przekonujące i podkreśla działanie organu w ramach uznania administracyjnego.

Zarząd Powiatu dał skarżącemu wiele możliwości wyjaśnienia i przedstawienia stanu rzeczy, co potwierdza nawet liczna korespondencja. Kolejne złożenie wyjaśnień przed członkami zarządu powiaty w tej konkretnej sytuacji wydaje się zbędne. Zarząd dysponował także informacjami z policji i Prokuratury o toczących się przeciwko skarżącemu postępowaniach, co było mu wiadome. Nie było też wątpliwości co do istoty i przyczyny utraty zaufania w stosunku do skarżącego. Brak skazania do czasu podjęcia uchwały, nie wykluczał utraty zaufania i odwołanie ze stanowiska w przypadku oskarżenia o przestępstwo z art. 178a k.k.

W konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło na podstawie informacji posiadanych przez Zarząd od (...) r. a prowadzonego postępowania wyjaśniającego od (...) r., w ramach którego to zarządowi skarżący składał wyjaśnienia.

Wymaga wreszcie zwrócenia uwagi, że w niniejszej sprawie Sąd miał możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, które chociaż krótkie oddawało istotę sprawy. Zostało sporządzone chociaż w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06). Oznacza to, że ocena organu, który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego nie ma w rozważanym przypadku charakteru dowolnego i arbitralnego. Motywy działania organu zostały wskazane w uzasadnieniu uchwały, jak również w pismach kierowanych do skarżącego wielokrotnie, czemu on nie zaprzecza. Również sam skarżący nie kwestionuje składania wyjaśnień i informacji ale przedstawia ich odmienną ocenę i rozumienie. W jego przekonaniu odebranie mu dokumentu prawa jazdy w związku z prowadzeniem postępowania karnego nie pozbawiło go uprawnień ale wyłącznie dokumentu je potwierdzającego. Zdarzenie z (...) r., skutkujące przekazaniem tego dokumentu do Starosty, w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym miało na celu uniemożliwienie kierowania pojazdami przez skarżącego do czasu zakończenia postępowania w sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę zakończyło się ono aktem oskarżenia, co skarżący skrzętnie przemilcza, o przestępstwo z art. 178a k.k. Postępowanie sądowe na które się powołuje skarżący dotyczy popełnienia wykroczenia, w czasie zatrzymania prawa jazdy, co wskazuje jego tłumaczenie za nieracjonalne. Zatrzymanie prawa jazdy ma na celu uniemożliwienie kierowcy korzystanie z uprawnień do czasu wyjaśnienia sprawy. Nie jest to jednoznaczne z utratą uprawnień ale niemożnością poruszania się/kierowania samochodem po drogach publicznych. Stanowisko takie prezentował Starosta i stąd poddał w wątpliwość żądanie zwrotu kosztów korzystania przez skarżącego z samochodu prywatnego do celów służbowych. Rzeczywiste motywy podjęcia omawianej uchwały zostały wyjaśnione również na posiedzenia Zarządu Powiatu, co wynika z uzasadnienia uchwały. Stawiane skarżącemu zarzuty nie wymagały dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. II OSK 494/20, pub. CBOIS). To w oparciu o jego wyjaśnienia organ podjął decyzję o rozwiązaniu umowy o pracę. Uznał, że wyjaśnienia te nie odpowiadają prawdzie i stanowi faktycznemu sprawy.

W ocenie Sądu wskazane przesłanki odwołania skarżącego ze stanowiska i rozwiązanie stosunku pracy za trzymiesięcznym wypowiedzeniem nie naruszają prawa. Zarząd działał w ramach swoich uprawnień i w granicach uznania administracyjnego, które w ocenie Sądu nie zostały przekroczone. Podjęcie uchwały (...) r., czyli prawie 10 miesięcy od zdarzenia pierwotnego oraz sądowego ukarania skarżącego za wykroczenie z art. 95 kw zasadnie podważyło zaufanie Zarządu do skarżącego i spełnienia przez niego rękojmi pełnienia funkcji publicznej. To z załączonego do skargi wyroku z (...) r. (...) wynika, że dotyczy on zdarzenia z (...) r., ale jest konsekwencją zdarzenia z (...) r., w następstwie którego skarżącemu postanowieniem prokuratora odebrany został dokument prawa jazdy, w związku z podejrzeniem kierowania samochodem w stanie nietrzeźwym. Sprawa ta zawisła w tymże Sądzie pod sygn. (...). Podkreślenia wymaga, że mimo braku dokumentu pozwalającego kierować pojazdem samochodowym, skarżący wystąpił (...) r. o zwrot kosztów podróży za używanie samochodu prywatnego do celów służbowych. Sąd w wydanym wyroku podzielił pogląd skarżącego, iż odebranie prawa jazdy nie pozbawiło go uprawnień ale nie oznacza to, że mógł z nich korzystać. W ocenie Sądu odebranie prawa jazdy uniemożliwiło skarżącemu korzystanie z posiadanych uprawnień do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego a następnie karnego sądowego, zwłaszcza, że zatrzymanie prawa jazdy jest zaliczane na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów.

Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.