Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2158920

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 14 października 2016 r.
III SA/Gl 311/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć.

Sędziowie WSA: Barbara Brandys-Kmiecik, Małgorzata Herman (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi "A" w P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu

1)

uchyla zaskarżone postanowienie;

2)

zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem z (...) r., nr (...), Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., po rozpatrzeniu zażalenia "A" z siedzibą w P., na postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z (...) r., nr (...), odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek "B" S.A. z siedzibą w K. Oddział "C" w G. z (...). w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego - "C" w G., sporządzonego na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2017 r.- utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśnił, że pismem z (...) r. "B" S.A. z siedzibą w K. Oddział "C" w G. (przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r. poz. 196, z późn. zm., zwanej dalej "P.g.g.") wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. o zatwierdzenie dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego "C" w G. na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2017 r.

We wniosku tym żądano zatwierdzenia nowej redakcji szeregu punktów planu ruchu wyszczególnionych w punktach od 7 do 24, a także nowej redakcji załączników (map) określonych w punktach od 2.1 do 7, a to w związku ze zmianą zakresu i terminu projektowanych robót eksploatacyjnych i przygotowawczych w "C", projektowaniem wykonania otworów badawczych oraz otworów technologicznych, zapisami ujętymi w "Kompleksowym projekcie eksploatacji pokładów zagrożonych tąpaniami w "C" na lata 2016-2018"wielkości i zasięgu projektowanych wpływów planowanej eksploatacji.

W dniu 14 grudnia 2015 r. do OUG w G. wpłynęło pismo skarżącego Stowarzyszenia, w którym organizacja ta wniosła o dopuszczenie Stowarzyszenia na prawach strony do postępowania w sprawie zatwierdzenia dodatku na 10 do planu ruchu. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że do jego zadań należy "identyfikacja i przeciwdziałanie zagrożeniom związanym ze szkodliwym wpływem zakładów górniczych na środowisko naturalne", a elementem realizacji tego celu jest "społeczna kontrola ruchu zakładów górniczych a zwłaszcza podejmowanych przez nie działań w zakresie ochrony środowiska," co odbywa się poprzez "udział Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych, mający na celu przedstawienie w trakcie tych postepowań wniosków i rozwiązań zmierzających do ograniczenia szkód w środowisku naturalnym i mieniu mieszkańców."

Wskazano, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym realizowanym poprzez ochronę środowiska naturalnego będącego dobrem ogólnym, jak również interesem lokalnej społeczności narażonej na ujemne skutki działalności górniczej, nadto stanowi środek realizacji zadań statutowych.

Do wniosku załączono kopię statutu Stowarzyszenia, z którego wynika, że jego celem jest:

a. Pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody związane z ruchem zakładów górniczych,

b. Identyfikacja problemów związanych ze szkodliwym wpływem działalności zakładów górniczych na środowisko naturalne,

c. Podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego.

Działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., Dyrektor OUG w G., postanowieniem z (...) r., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego "C" w G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji m.in. wyjaśnił, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Dyrektor OUG w G. wskazał również, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest umotywowany jego celami statutowymi, a uzasadnienia wniosku nie można uznać za wystarczające dla wykazania interesu społecznego związanego z procedurą zatwierdzania dodatku do planu ruchu. Podkreślił, iż Stowarzyszenie nie reprezentowałoby interesu społecznego, a jedynie indywidualne interesy swoich członków i że nietrafnym byłoby przyjęcie, iż Stowarzyszenie reprezentuje interesy większości mieszkańców gminy G., gdyż obszar tej gminy jest również przedmiotem działalności innych organizacji tego typu. Wskazał, iż interes społeczny został już zrealizowany i zapewniony przez zastosowanie procedury przewidzianej w art. 108 ust. 11 P.g.g., gdyż stanowisko dotyczące przedmiotowego dodatku zajęły właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego. Organ I instancji podniósł, iż możliwość zajęcia stanowiska społeczność lokalna miała także na etapie postępowania koncesyjnego, które toczyło się przy udziale społeczeństwa, reprezentowanego przez właściwe organy samorządu terytorialnego, a w związku z tym w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku udział lokalnych społeczności, reprezentowanych zarówno przez organ samorządu terytorialnego, jak i organizację społeczną byłby dublowany. Prowadzić by to mogło do niedopuszczalnej przewlekłości postępowania.

Stowarzyszenie złożyło zażalenie na to postanowienie Dyrektora OUG w G. W treści zażalenia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie go na prawach strony do postępowania w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego "C" w G. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że argumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji jest całkowicie nieprawidłowa i nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie i stanie faktycznym.

Wskazano, że cele statutowe stowarzyszenia obejmują problematykę wpływu eksploatacji górniczej na środowisko naturalne. Zdaniem strony, udział Stowarzyszenia w postępowaniach o zatwierdzenie planów ruchu jest uzasadniony interesem społecznym upatrywanym w społecznej weryfikacji zapisów planu ruchu pod względem zagrożeń dla środowiska naturalnego, życia i zdrowia mieszkańców terenów, pod którymi odbywa się eksploatacja. Natomiast z raportu NIK wynika, że działania Dyrektora OUG w G. w zakresie nadzoru nad wykonywaniem koncesji były niewystarczające, czego przykładem była "B" S.A. - Oddział "B" K ""D" ", która dopuściła się świadomego złamania koncesji. Dalej skarżący przypomniał, że w innych analogicznych postępowaniach Stowarzyszenie było przez ten sam organ dopuszczane do udziału w postępowaniu, a w sytuacji, gdy organ tego nie uczynił, WSA w Gliwicach wyrokiem uchylił postanowienie w tym przedmiocie, a z kolei, NSA oddalił skargę kasacyjną organu (sygn. akt II GSK 1699/14).

Dalej skarżący podniósł odrębność niewiążącej opinii wydawanej przez jednostkę samorządu terytorialnego od udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej działającej na prawach strony.

Skarżący wyraził pogląd, że nie można ważyć interesu społecznego interesem przedsiębiorcy górniczego prowadzącego działalność zarobkową, która może spowodować straty w środowisku naturalnym oraz zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia obywateli. Podniósł także, że koncesja, na podstawie której sporządzono plan ruchu zakładu górniczego, co do którego przedsiębiorca górniczy złożył wniosek o zatwierdzenie zmiany, nie była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaskarżonym postanowieniem z (...) r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu może mieć miejsce, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

Zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: (1) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i (2) przemawia za tym interes społeczny.

Organ II instancji stwierdził, że wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena organu I instancji, iż dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie jest uzasadnione jego celami statutowymi, jest niespójna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Zgodnie bowiem z pkt 7 statutu Stowarzyszenia, do jego celów należą: (a) pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody związane z ruchem zakładów górniczych, (b) identyfikacja problemów związanych ze szkodliwym wpływem działalności zakładów górniczych na środowisko naturalnej: (c) podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Stosownie do art. 108 ust. 2 pkt 2 P.g.g., plan ruchu zakładu górniczego określa m.in. szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, ochrony obiektów budowlanych oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy. Tak więc pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, tzn. zatwierdzeniem dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego "C" w G., w którym przewidziano roboty górnicze m.in. pod terenami gminy G., istnieje związek. Uznał zatem, iż dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia czyli została spełniona pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a.

Odnośnie drugiej przesłanki, wskazanej w art. 31 § 1 k.p.a., tj. interesu społecznego organ II instancji uznał, że jej brak.

Podniósł, że treść planu ruchu zakładu górniczego albo dodatku do planu ruchu determinowana jest ustaleniami zawartymi w koncesji oraz projekcie zagospodarowania złoża lub planie zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 108 ust. 3 P.g.g.). Dokumenty te określają prawnie dopuszczalny zakres działalności przedsiębiorcy i wyznaczają granice legalności podejmowanych działań. Zgodnie z art. 108 ust. 11 P.g.g., plan ruchu zakładu górniczego zatwierdza właściwy organ nadzoru górniczego. Celem tego postępowania jest więc badanie zgodności zapisów planu ruchu zakładu górniczego albo dodatku do planu ruchu z przepisami P.g.g. oraz innych ustaw. Celem tego postępowania nie jest samo w sobie zapewnienie ochrony środowiska, gdyż cel ten realizowany był już m.in. na etapie pozyskiwania koncesji oraz stosownych decyzji, dotyczących ochrony środowiska, lecz tylko i wyłącznie kontrola zgodności ustaleń planu ruchu z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z pkt 7 statutu Stowarzyszenia, do jego celów należą m.in.: (1) identyfikacja problemów związanych ze szkodliwym wpływem działalności zakładów górniczych na środowisko naturalne, (2) podejmowanie działań zmierzających do poprawy stanu środowiska naturalnego. Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. przez: (1) prowadzenie działań zmierzających do społecznej kontroli ruchu zakładu górniczego i podejmowanych przez te zakłady działań w zakresie ochrony powierzchni (pkt 8 lit. a statutu Stowarzyszenia), (2) udzielanie członkom stowarzyszenia pomocy w sporządzaniu pism i wniosków w zakresie dochodzenia od przedsiębiorców zajmujących się działalnością górniczą odszkodowania za wyrządzone szkody (pkt 8 lit. b statutu Stowarzyszenia) oraz (3) przedstawiania właściwym organom wniosków i postulatów zmierzających do zapobiegania powstawaniu szkód w środowisku naturalnym (pkt 8 lit. c statutu Stowarzyszenia). Zaś we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, iż za jego udziałem przemawia szeroko pojęty interes społeczny realizowany poprzez ochronę środowiska naturalnego. W ocenie organu II instancji, takie, a nie inne, określenie interesu społecznego przez Stowarzyszenie wskazuje de facto na brak określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów, uwarunkowań i celów toczącego się postępowania. Organ II instancji uznał zatem, że Stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w tym postępowaniu administracyjnym.

Za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie przemawia również druga ze wskazanych przez nie przesłanek, tj. realizacja "interesu lokalnej społeczności narażonej na ujemne skutki działalności będącej przedmiotem niniejszego postępowania". Organ II instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie skonkretyzowało, o jaki "interes lokalny" chodzi. Podkreślił, że interesy majątkowe właścicieli nieruchomości narażonych na ujemne skutki działalności górniczej są realizowane w trybie określonym w Dziale VIII P.g.g. ("Odpowiedzialność za szkody") oraz na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a nie w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego lub dodatku do niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego jest wyłącznie przedsiębiorca występujący o zatwierdzenie tego planu i brak jest możliwości przyznania statusu strony wymienionego postępowania innym podmiotom niż wnioskodawca (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 1650/99, niepubl., oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w trzech wyrokach z 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 490/02, lex 699753, III SA/Ka 752/03, lex nr 720761, i II SA/Ka 1701/03, lex nr 719757). Z faktu zamieszkiwania lub posiadania mienia na terenie górniczym (w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g.) nie może więc wynikać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego albo dodatku do planu ruchu. W świetle celu Stowarzyszenia, jakim jest pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody związane z ruchem zakładów górniczych (pkt 7 lit. a statutu Stowarzyszenia), oraz wskazanego w pkt 8 lit. b statutu Stowarzyszenia sposobu realizacji tego celu (udzielanie tylko i wyłącznie członkom Stowarzyszenia pomocy (...), w ocenie organu II instancji dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na tej podstawie służyłoby zaspokajaniu partykularnych interesów Stowarzyszenia, a nie zapewnieniu szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem, czy też realizacji interesu lokalnej społeczności, tj. również osób niebędących członkami Stowarzyszenia.

Organ II instancji podniósł, że jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesem strony. Brak zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego spowodowałby konieczność odwleczenia robót planowanych na jego podstawie, a w konsekwencji stwarzałby zagrożenie dla sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Tym samym mógłby negatywnie wpłynąć na miejsca pracy dla ogromnej liczby pracowników przedsiębiorcy.

Podkreślił, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej przystępującej do postępowania. Organizacja powinna więc wykazać również, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10, opubl: Legalis, wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, opubl: Wspólnota rok 2012, Nr 7, str. 43). Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie, winna konkretnie wskazać, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała nie tylko wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13, opubl: Legalis). W przedmiotowej sprawie, zarówno we wniosku z 12 grudnia 2015 r., jak i zażaleniu z 4 stycznia 2016 r., Stowarzyszenie nie wywiązało się z tego obowiązku, nie wskazując w żaden sposób powyższego związku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Stowarzyszenia, organ II instancji przyznał, że w aktualnym stanie prawnym czym innym jest uprawnienie w zakresie opiniowania planu ruchu zakładu górniczego albo dodatku do planu ruchu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wynikające z art. 108 ust. 6b P.g.g. (organ I instancji przytoczył art. 108 ust. 11 P.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r., nie uwzględniając wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2015 r., ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133), a czym innym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego albo dodatku do planu ruchu. Opiniowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego odbywa się bowiem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, za nieuprawniony uznał pogląd organu I instancji, iż dopuszczenie organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby dublowanie "udziału lokalnych społeczności w postępowaniu".

Organ II instancji nie podzielił ponadto poglądu organu I instancji, iż Stowarzyszenie ma wyłącznie charakter ekologiczny. Wśród zadań Stowarzyszenia jest bowiem także wymieniona: "pomoc mieszkańcom poszkodowanym lub narażonym na szkody związane z ruchem zakładów górniczych" (pkt 7 lit. a statutu Stowarzyszenia).

Na rozstrzygnięcie organu II instancji, Stowarzyszenie, pismem z 9 marca 2016 r. złożyło skargę do WSA w Gliwicach.

Strona skarżąca zarzuciła w skardze postanowieniu Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego naruszenie obowiązującego prawa w zakresie dopuszczania organizacji społecznych w charakterze strony do postępowania administracyjnego. Powołując się na powyższe, strona wniosła o uchylenie wydanych postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności - wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2013 r. sygn. akt III SAGI 838/13. Znaczna większość członków Stowarzyszenia zamieszkuje oraz posiada mienie na terenie sołectw P. i P. w Gminie G., a więc na terenach, które będą dotknięte skutkami eksploatacji górniczej, znacznymi obniżeniami i deformacjami powierzchni. Na terenie górniczym objętym przedmiotem postępowania zjawiska te przyjmują nieraz ekstremalne rozmiary. W związku osiadaniami terenu i wynikającym z nich zalewaniem domostw i gospodarstw wiele rodzin (niemal całe ulice), zostało zmuszonych do zmiany miejsca zamieszkania. Niewątpliwie zagrożenia te są bardzo istotne ze społecznego punktu widzenia i mają ogromne znaczenie dla dalszego bytu i funkcjonowania ogółu społeczności zamieszkującej tereny poddane wpływom eksploatacji przewidzianej w dodatku nr 6 do planu ruchu. Podniosła, że zatwierdzenie dodatku do planu ruchu zakładu górniczego nie zawiera odniesień jedynie do wybranych, konkretnych działek, zabudowań (poza inwentaryzacją kategorii odporności budynków na szkody górnicze) i innych składników majątku, a przedstawia ogólne plany i założenia dotyczące między innymi ochrony środowiska, stosunków wodnych, osiadań terenu itd. W związku z powyższym należy uznać, że Stowarzyszenie składając wniosek o dopuszczenie do postępowania w sprawie zatwierdzenia planu ruchu, reprezentuje nie tylko interes swych członków, lecz także słuszny interes całej lokalnej społeczności. Skarżąca podniosła, że Dyrektor OUG w G. w przeszłości wielokrotnie wydawał decyzje zatwierdzające plany ruchu dla eksploatacji górniczej, która doprowadziła do wielkich i nieodwracalnych zmian w środowisku naturalnym. Dalej Stowarzyszenie podniosło, że bezpośrednie odesłanie do celowości dopuszczenia organizacji społecznych do postępowań zatwierdzających plany ruchu zakładów górniczych, znajduje się w art. 108, ust. 11b ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Według wiedzy Stowarzyszenia, zarówno procedowany dodatek nr 6 do planu ruchu, jak również koncesja będąca w posiadaniu przedsiębiorcy górniczego, nie były poprzedzone decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli zatem społeczeństwo nie miało możliwości wypowiedzenia się na etapie udzielania koncesji, to takiej możliwości nie można odmawiać obecnie - na etapie zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego. Zarzuty Prezesa WUG dot. konieczności wykazania przez organizację "kwalifikacji" i "rozeznania" w sprawie w której ma uczestniczyć uznał za całkowicie chybione, gdyż-jak wynika z przywoływanego już wyroku NSA (sygn. akt II GSK 1699/14) z 3 września 2015 r. - podobne twierdzenia Prezesa WUG w analogicznej sprawie zostały uznane za nietrafne. Końcowo przytoczyło szereg orzeczeń WSA w Gliwicach i NSA uwzględniające skargi Stowarzyszenia w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wykazały, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona.

Na wstępie należy podkreślić odrębność statusu strony, tj. podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), a organizacji społecznej, która żąda wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej na prawach strony do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Tak więc co do zasady rację ma organ twierdząc, że stroną postępowania o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego może być tylko przedsiębiorca górniczy, jednak stwierdzenie to nie przystaje do stanu faktycznego sprawy, gdyż Stowarzyszenie nie żądało dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jako strony na podstawie art. 28 k.p.a. ze względu na jego własny interes prawny, lecz dopuszczenia na prawach strony w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).

A zatem, aby wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, lub o dopuszczenie w takim postępowaniu, zgłoszony przez organizację społeczną, został uwzględniony, winny być spełnione łącznie dwa warunki, czyli: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny.

W rozpatrywanej sprawie Prezes WUG odmiennie od organu I instancji uznał, że skarżący spełnia pierwszą z przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, spełnione zostały obie przesłanki wynikające z przywołanego przepisu, a interes społeczny w dopuszczeniu do postępowania organizacji społecznej przejawia się w dokonywanej przez Stowarzyszenie identyfikacji i przeciwdziałaniu zagrożeniom związanym z wpływem działalności górniczej na środowisko naturalne, kontroli działań w zakresie ochrony środowiska, przedstawianie wniosków i rozwiązań mających na celu ograniczenie szkód w środowisku naturalnym i życiu mieszkańców, dbałości o ochronę otaczającego środowiska naturalnego będącego dobrem ogólnym przed dewastacją będącej wynikiem ruchu zakładu górniczego.

Z powyższego wynika, że w istocie spór koncentruje się wokół spełnienia przez stronę drugiej przesłanki warunkującej dopuszczenie do udziału w postępowaniu, tj. interesu społecznego, przy czym obowiązek wykazania, że przesłanki, których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a żądanie winno być uwzględnione ciąży na organizacji społecznej.

Pojęcie interesu społecznego użyte w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "interes", to:

1.

«sprawa do załatwienia; też: omówienie sprawy»

2.

«pożytek, korzyść»,

Natomiast "społeczny", to:

1.

«odnoszący się do społeczeństwa lub jego części»

2.

«wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością».

(Internetowy Słownik języka polskiego, PWN.)

Z definicji tych wynika, że "interes społeczny" to tyle, co "sprawa odnosząca się do społeczeństwa", ale też "jego części", "pożytek, korzyść będąca wspólną własnością."

Wobec powyższego, zdaniem Sądu orzekającego, w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wskazuje, że celem jego działania jest minimalizacja i monitorowanie wpływu działalności górniczej na środowisko naturalne na terenie objętym działalnością górniczą oraz na życie i zdrowie mieszkańców oraz mienie, które się tam znajduje to uznać trzeba, że wykazało ono działanie w interesie społecznym, gdyż sprawa zanieczyszczenia i degradacji środowiska naturalnego spowodowanego ruchem zakładu górniczego z pewnością jest "sprawą odnoszącą się do społeczeństwa", a korzyść związana z bezpieczeństwem osób i mienia jest wspólna dla zainteresowanych osób (zamieszkujących tam lub posiadających mienie).

Wykładnia pojęcia interesu społecznego dokonywana jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r. (sygn. II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010/2 poz. 23) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspakajanie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Tak więc - w ocenie Sądu - stwierdzenie organów obu instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego w działaniu w postępowaniu, do którego pragnie wstąpić jest błędne. Fakt, że interes ten dotyczy tylko osób zamieszkałych lub posiadających mienie na terenie objętym wpływem kopalni nie ma znaczenia, gdyż dalej odnosi się do społeczeństwa, tyle, że lokalnego tj. części społeczeństwa. Tym samym stwierdzenie organu, że Stowarzyszenie nie reprezentuje interesu społecznego, a jedynie interes jego członków również uznać należy za błędne, gdyż wniosek taki nie wynika ani z cytowanego wyżej statutu stowarzyszenia, ani ze stanu faktycznego sprawy.

Dlatego w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego przemawiają nie tylko cele statutowe organizacji, ale także interes społeczny, bowiem twierdzenia organu dotyczące braku przesłanki interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia noszą cechy dowolności i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, gdyż Stowarzyszenie już w samym wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywodziło istnienie interesu społecznego z potrzeby ochrony przed pogorszeniem stanu środowiska i uzasadniło swoje stanowisko, które następnie zostało uzupełnione w zażaleniu na postanowienie Dyrektora WUG.

O tym, że groźba degradacji środowiska i szkód w mieniu rzeczywiście zachodzi świadczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego. Z jej uzasadnienia wynika, że do wniosku o zatwierdzenie planu zgodnie z art. 108 ust. 9 pkt 3 przedsiębiorca górniczy dołączył opinie Prezydenta Miasta G. i Wójta Gminy G.

Prezydent Miasta G. zaopiniował pozytywnie dodatek nr 10 do planu ruchu i nie wniósł uwag Natomiast Wójt Gminy G. eksploatację trzech pokładów zaopiniował negatywnie, a czterech pozytywnie oraz odstąpił od opiniowania eksploatacji jednego pokładu, przy czym wskazał określone warunki wydania pozytywnej opinii.

Należy przy tym podkreślić, że czym innym jest uprawnienie w zakresie opiniowania planu ruchu zakładu górniczego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikające w szczególności z art. 108 ust. 6b P.g.g., a czym innym udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nieuprawnionym jest pogląd organu, iż dopuszczenie organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zaprzeczenie logiki P.g.g. i sytuowałoby Stowarzyszenie ponad ustawowym umocowaniem organów samorządu terytorialnego.

Przechodząc do analizy przepisów materialnych, regulujących kwestie zatwierdzenia planu ruchu i jego zmian Sąd zauważa, że zgodnie z art. 108 ust. 2 P.g.g. plan ruchu zakładu górniczego określa m.in.:

2)

szczegółowe przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia:

b)

bezpieczeństwa powszechnego,

c)

bezpieczeństwa pożarowego,

f)

ochrony elementów środowiska,

g)

ochrony obiektów budowlanych,

h)

zapobiegania szkodom i ich naprawy.

Stosownie do art. 109 1 pkt 1 P.g.g., zmiany planu ruchu zakładu górniczego dokonuje się w formie dodatku do planu, w trybie przewidzianym dla zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.

Z powyższego wynika, że zakres materii regulowanej planem ruchu zakładu górniczego koresponduje z celami organizacji społecznej domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a więc, że udział organizacji w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, czego zresztą organy nie kwestionowały.

Trzeba jednak zwrócić uwagę na jeszcze jeden bardzo istotny przepis P.g.g. Mianowicie stosownie do art. 108 ust. 11b tej ustawy, jeżeli plan ruchu zakładu górniczego jest poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa lub jeżeli koncesja została poprzedzona taką decyzją, do postępowania o zatwierdzeniu tego planu nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych.

Z powyższego wynika wniosek, że z woli ustawodawcy zapewniony ma być udział organizacji społecznych w procesie formalnoprawnej organizacji działalności górniczej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w niniejszej sprawie organ nie zanegował zarzutu, że plan ruchu zakładu górniczego na lata 2015-2017 nie był poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 108 ust. 11b P.g.g., tak więc dokonując wykładni a contrario cytowanego przepisu uznać trzeba, że w niniejszym postępowaniu przepisy dotyczące udziału organizacji społecznych znajdują zastosowanie.

Ta okoliczność również wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, a to z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 11b P.g.g.

Sąd nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa dla stanowiska organu, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma techniczny charakter, a wobec powyższego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego lub zmiany do niego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy organizacja wykaże posiadanie "kwalifikacji" do udział w nim rozumianych jako "merytoryczne powiązanie pomiędzy przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji" (str. 4 postanowienia organu II instancji). Uregulowania prawne nie nakazują organizacjom społecznym, bądź też członkom takich organizacji posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej. Nie jest to przesłanka do wydania postanowienia odmownego w zakresie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiego warunku nie formułuje.

Nie można również uznać, iż ze względu na zasadę szybkości postępowania należy ograniczyć w nim udział organizacji społecznej. Podkreślić należy, że zasada szybkości postępowania winna być wyważona z zasadą prawdy obiektywnej. Mając na uwadze te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie może stać temu na przeszkodzie podnoszona przez organ konieczność niezwłocznego przystąpienia do eksploatacji przez przedsiębiorcę górniczego. Plan ruchu sporządza się na okresy kilkuletnie (w niniejszej sprawie na 2 lata) i należy przystąpić do jego sporządzenia z takim wyprzedzeniem, aby możliwym było dochowanie wszelkich procedur związanych z jego zatwierdzeniem.

W rozpoznawanym przypadku organ orzekający w sprawie wadliwie ustalił, że w przypadku Stowarzyszenia nie zachodzi przesłanka interesu społecznego wskazana w art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca jego udział w postępowaniu, zaś uczestniczenie w nim "służyłoby zaspokajaniu partykularnych interesów członków stowarzyszenia," co skutkuje naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, jako że organ nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w świetle zebranego materiału dowodowego wadliwie ocenił, że dana okoliczność (istnienie interesu społecznego) nie została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Naruszył też przepis prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 11b P.g.g. poprzez zaniechanie dopuszczenia społeczeństwa do postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany planu ruchu pomimo, że nie był on poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko i argumentację wyrażone w podobnej sprawie ze skargi tego samego "A" z/s w P. w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 7 września 2016 r. w sprawie sygn. III SA/Gl 312/16.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, zawartą w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając w pkt 2 Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 zasądzono koszty postępowania sądowego - wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.