III SA/Gl 14/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2653285

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2019 r. III SA/Gl 14/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Małgorzata Jużków, Barbara Orzepowska-Kyć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A w K. na decyzję Zarządu Województwa (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) na lata 2007-2013

1. uchyla zaskarżoną decyzję;

2. zasądza od Zarządu Województwa (...) na rzecz strony skarżącej kwotę 13805 zł (słownie: trzynaście tysięcy osiemset pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją nr (...) z (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego w K., Zarząd Województwa (...) utrzymał w mocy swoją decyzję nr (...) z (...) nakazującą Beneficjentowi zwrot dofinansowania w kwocie 298 797,92 zł (wraz z odsetkami) uzyskanego na realizację projektu pn. "Utworzenie interfejsu wymiany danych pomiędzy WPR w K., Pogotowiem Ratunkowym w C. a WCPR, w celu wdrożenia systemu alarmowego 112 w Województwie (...)" w oparciu o umowę z (...) o numerze: (...) wraz z aneksem.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913 z późn. zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 200 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1307), art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE. L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.) w zw. z art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE. L Nr 347, poz. 320 z późn. zm.).

Z akt sprawy wynika, że 28 lutego 2013 r. pomiędzy Województwem (...), reprezentowanym przez Zarząd Województwa (...), pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa (...) na lata 2007-2013 (dalej: IZ RPO WSL), a Wojewódzkim Pogotowiem Ratunkowym w K. reprezentowanym przez Dyrektora - Liderem Projektu (dalej: Beneficjent) oraz Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej Stacją Pogotowia Ratunkowego w C. - Partnerem Projektu (dalej: SPR w C.), została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Utworzenie interfejsu wymiany danych pomiędzy WPR w K., Pogotowiem Ratunkowym w C., a WCPR w celu wdrożenia systemu alarmowego 112 w Województwie (...)" o numerze: (...), która była jednokrotnie aneksowana 3 czerwca 2013 r.

Z opisu projektu zawartego w pkt C.2. wniosku o dofinansowanie wynika, że realizacja projektu zakładała integrację systemów informatycznych WPR-u w K. oraz SPR w C. z Wojewódzkim Centrum Powiadamiania Ratunkowego. Miało to usprawnić pracę dyspozytorom oraz pozostałym pracownikom wszystkich jednostek organizacyjnych podmiotów biorących udział w projekcie, jak również WCPR. Wdrożenie projektu było niezbędne do poprawnego funkcjonowania oraz sprawnej obsługi przyjmowania zgłoszeń pod numerem 112. Realizacja projektu miała usprawnić proces powiadamiania odpowiednich zespołów ratownictwa medycznego, co miało przyśpieszyć czas ich dotarcia na miejsce głoszenia, a tym samym udzielenie pomocy medycznej.

Zarząd Województwa (...) uchwałą nr (...) z (...). zatwierdził ostateczny poziom dofinansowania dla projektu Beneficjenta, wobec czego przyznano Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 298 797,92 zł, tj. nie więcej niż 85% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu.

W dniu 18 marca 2015 r. Zespół Kontrolujący IZ RPO WSL przeprowadził kontrolę po zakończeniu realizacji projektu (w tym sprawdzającą trwałość projektu).

WCPR, w piśmie z 21 kwietnia 2015 r. o numerze (...), poinformowało, że w chwili obecnej pracuje na Systemie Teleinformatycznym, który jest systemem krajowym (centralnym). Natomiast system informatyczny, który funkcjonuje u Beneficjenta jest odrębny.

Podniesiono również, że " (...) dysponenci poczynili starania, aby wymagany interfejs utworzyć. Po spełnieniu wymagań technicznych Śląski Urząd Wojewódzki wraz z dysponentami wnioskował o umożliwienie testowego włączenia lokalnych SWD do systemu powiadamiania ratunkowego. Niestety mimo powielania wniosków ministerstwo nie wyraziło na to zgody."

Dalej stwierdzono, że 22 listopada 2013 r. przyjęto ustawę o Systemie Powiadamiania Ratunkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1635 z późn. zm.), która wprowadziła zmiany w ustawie z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.). Poinformowano również, że stanowisko Ministerstwa w obliczu przyjętej ustawy na chwilę obecną wyklucza możliwość udostępnienia interfejsu dla lokalnych Systemów Wspomagania Dowodzenia (dalej: SWD), wskazując wszystkim dysponentom na konieczność wykorzystania ogólnopolskiego systemu SWD PRM. Ponadto wskazano, że brak jest jednoznacznej informacji kiedy i czy w ogóle nastąpi uruchomienie systemu wymiany danych pomiędzy WPR w K. (Beneficjentem), Pogotowiem Ratunkowych w C., a WCPR z wykorzystaniem interfejsu wymiany danych zgodnie z pierwotne założonymi celami wynikającymi z projektu unijnego.

Beneficjent, pismem z 14 maja 2015 r. o numerze (...) poinformował, że:

1) dofinansowany ze środków unijnych w pełni funkcjonalny interfejs wymiany danych został wdrożony u niego, SPR w C. oraz w WCPR i jest aktualnie wykorzystywany, jako instalacja testowa. Sytuacja ta jest wynikiem wejścia w życie 31 grudnia 2014 r. rozporządzenia w sprawie Systemu Wspomagania Dowodzenia Państwowego Ratownictwa Medycznego, uniemożliwiającego wejście interfejsu w fazę produkcyjną - co najmniej do czasu wdrożenia ogólnopolskiego SWD PRM. Jednocześnie cały czas czynione są starania by interfejs stanowił formę zabezpieczenia działań śląskiego PRM w przypadku ewentualnej awarii ogólnopolskiego SWD PRM,

2) przedstawione w załączonym raporcie z systemu dane wskazują, że średni czas realizacji procedury mieści się w granicach 3 minut, co świadczy o tym, że wspomniany wskaźnik został osiągnięty.

Z Informacji pokontrolnej z 27 maja 2015 r., wynika, iż - zdaniem IZ - nie zostały zachowane cele projektu i tym samym również zasada trwałości projektu poprzez dokonanie zasadniczej modyfikacji projektu, a tym samym Beneficjent nie zastosował się do art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i § 16 ust. 19 umowy o dofinansowanie. Beneficjent nie realizuje bowiem głównych założeń projektu - cele projektu nie zostały utrzymane z uwagi na fakt, iż interfejs przez cały okres trwałości, tj. od 23 sierpnia 2013 r. był używany jako instalacja testowa, a jego wdrożenie nie było niezbędne do poprawnego funkcjonowania oraz sprawnej obsługi przyjmowania zgłoszeń pod numerem 112 (interfejs nie został uruchomiony w WCPR, które pracuje na Systemie Teleinformatycznym będącym systemem krajowym - centralnym).

Beneficjent w wyjaśnieniach pokontrolnych wskazał, że nieosiągnięcie celu projektu nie jest jego winą, gdyż jest to efekt zmian w prawie. Beneficjent złożył wniosek o dofinansowanie projektu 1 maja 2012 r., a jego opracowanie miało podstawę m.in. w regulacjach ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym. W dniu 22 listopada 2013 r. przyjęto ustawę o Systemie Powiadamiania Ratunkowego, która wprowadziła zmiany w ustawie o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Stanowisko Ministerstwa w obliczu przyjętej ustawy wykluczało możliwość udostępnienia interfejsu dla lokalnych Systemów Wspomagania Dowodzenia wskazując wszystkim dysponentom na konieczność wykorzystania ogólnopolskiego systemu SWD PRM. Jednocześnie nie podano jednoznacznej informacji kiedy i czy w ogóle nastąpi uruchomienie systemu wymiany danych pomiędzy WPR w K. (Beneficjentem), Pogotowiem Ratunkowym w C., a WCPR z wykorzystaniem interfejsu wymiany danych zgodnie z pierwotne założonymi celami wynikającymi z projektu unijnego.

W wyjaśnieniach z 11 czerwca 2015 r. Beneficjent stwierdził, że:

1. Interfejs, w każdej chwili może być uruchomiony oraz włączony do systemu funkcjonującego na płaszczyźnie województwa, regionu, czy też kraju. Warunkiem koniecznym do tego jest wydanie stosownej decyzji w tym względzie przez uprawniony organ a w dalszej kolejności jego skonfigurowanie z systemem działającym na poziomie województwa i kraju.

2. W § 21 umowy o dofinasowanie przewidziano procedurę zgłaszania wystąpienia okoliczności siły wyższej. Brak decyzji ze strony WCPR na uruchomienie, a w konsekwencji wdrożenie interfejsu lokalnego do systemu działającego na płaszczyźnie województwa i kraju może stanowić przeszkodę uniemożliwiającą zrealizowanie projektu, przy założeniu, że jego cel nie został zrealizowany, dlatego złożenie przedmiotowych zastrzeżeń należy potraktować jako informację o wystąpieniu zdarzenia w postaci siły wyższej mającej wpływ na przebieg i realizację projektu.

3. Utworzony interfejs wymiany danych nie stanowi wersji demo, nie jest również instalacją testową w rozumieniu produktu wstępnego, nieukończonego czy też na etapie prób. Wprawdzie w piśmie z 14 maja 2015 r. (...), posłużono się pojęciem interfejsu wymiany danych jako instalacji testowej, rozumianej jednakże jako produkt zamknięty, w pełni funkcjonalny i kompatybilny z każdym innym przedmiotowym systemem, którego faktyczne uruchomienie uzależnione jest od wydania przedmiotowej decyzji w tym względzie przez uprawniony do tego podmiot. Natomiast niedoprecyzowanie terminologiczne nie może być tłumaczone na niekorzyść Beneficjenta.

4. Uruchomienie interfejsu po wcześniejszym dopuszczeniu przez WCPR podniesie jakość i funkcjonalność systemu wymiany danych, a twierdzenie przeciwne zespołu kontrolującego - wobec faktu, że interfejs nie funkcjonuje w pełnym zakresie - jest przedwczesne.

Przy piśmie z 18 listopada 2015 r. Beneficjent przekazał pismo Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z 10 listopada 2015 r. wyrażające zgodę na tymczasowe połączenie systemów informatycznych, zapewniających możliwość elektronicznej komunikacji pomiędzy Centrum Powiadamiania Ratunkowego w K. i dyspozytorniami medycznymi obsługiwanymi za pomocą systemu informatycznego WPR w K. z zastrzeżeniem, iż: "(...) wszystkie dyspozytornie medyczne zostaną ujęte w harmonogramie wdrażania SWD PRM na terenie województwa śląskiego, a WPR w Katowicach wdroży system centralny bez zbędnej zwłoki. Odłączając system lokalny (...)".

Również w piśmie z 29 listopada 2017 r. Beneficjent podniósł, że w związku z wejściem w życie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, Beneficjent zmuszony był wdrożyć ogólnopolski System wspomagania Dyspozytora Państwowego Ratownictwa Medycznego w miejsce dotychczas funkcjonującego systemu pl112, stanowiącego element Zintegrowanego Systemu Informatycznego. Oświadczył też, że cele projektu zostały osiągnięte i są utrzymane.

Natomiast IZ stwierdziła, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie interfejs wymiany danych miał zostać zintegrowany z Wojewódzkim Centrum Powiadamiania Ratunkowego - co nie nastąpiło. Beneficjent poprzez brak połączenia swojego systemu z systemem ogólnopolskim (tel. 112) nie osiągnął celu projektu oraz nie utrzymał wskaźnika rezultatu. W związku z czym Beneficjent został wezwany do zwrotu należności w wysokości 298 797,92 zł wraz z odsetkami.

Z uwagi na niedokonanie zwrotu środków przez Beneficjenta, IZ RPO WSL wszczęła postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem (...) decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu ww. należności.

W uzasadnieniu decyzji IZ działająca jako organ I instancji podniosła, że art. 57 ust. 1 rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 ustanawia zasadę trwałości projektu która zawiera zakaz dokonywania zasadniczych modyfikacji projektu w okresie jego trwałości tj.:

a) modyfikacji mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji projektu lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny;

b) wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej, przy czym dla stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasady trwałości projektu winna być spełniona przynajmniej jedna przesłanka z grupy

a) i b) łącznie.

IZ stwierdziła, że okolicznością zaprzestania działalności produkcyjnej jest zatem nieprowadzenie przez Beneficjenta działalności, która miała być prowadzona w wyniku realizacji projektu. Istotą wdrożenia interfejsu i jego integracji z systemem WCPR miało być przesłanie tzw. formatki zdarzenia. Owa formatka stanowi pakiet danych zebranych od zgłaszającego, które po wprowadzeniu do systemu przez osobę odbierającą zgłoszenie z numeru alarmowego 112, przesyłane były do właściwego dyspozytora, bez konieczności ich ponownego wprowadzania do systemu. To możliwość przesyłania formatki stanowiła sedno integracji systemów, a tym samym prowadziła do osiągnięcia celu projektu. Natomiast z ustalonego stanu faktycznego wynika, że oba systemy - WPR w K. i WCPR (co oczywiste również i SPR w C.) od początku wejścia projektu w okres trwałości, nie były ze sobą połączone (zintegrowane), a formatka nie była przesyłana. Tym samym interfejs nie działał w fazie produkcyjnej. Dlatego IZ stwierdziła, że projekt od początku nie realizował swoich celów i głównych założeń. Nie zmienia tego fakt, iż interfejs został fizycznie stworzony (wyprodukowany) i oczekiwał na podłączenie oraz, że po przeprowadzeniu koniecznych testów, mógł być (i tymczasowo został) podpięty. Wobec powyższego stwierdziła, że działalność produkcyjna - rozumiana na gruncie przedmiotowego projektu, jako korzystanie z formatki po integracji systemów - nie była prowadzona, a jedynie przejściowo w 2017 r. doszło do produkcyjnego uruchomienia interfejsu. Tymczasowe działanie i odłączenie interfejsu powoduje, że projekt ponownie pozostaje w stanie naruszającym zasadę trwałości, ponieważ zarówno cele jak i założenia projektu nie są realizowane.

Doszło więc do naruszenia postanowienia § 16 ust. 19 umowy o dofinansowanie projektu oraz art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, co wpisuje się w hipotezę art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur.

Beneficjent, w odpowiedzi na powyższe, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji.

W jego uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią § 16 ust. 19 Beneficjent zobowiązuje się do niedokonywania znaczącej modyfikacji projektu w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Tym samym redakcja wskazanego postanowienia uzależnia modyfikację przedmiotu umowy od działań podjętych przez Beneficjenta. W przedmiotowej sprawie nie sposób przypisać Beneficjentowi podejmowania działań skutkujących dokonaniem znaczącej modyfikacji projektu, a wręcz przeciwnie należy mu przypisać podejmowanie działań mających na celu zachowanie trwałości projektu. W obliczu zmian organizacyjnych w administracji rządowej, mających wpływ na zmianę koncepcji dotyczących funkcjonowania systemu alarmowego 112 w kraju, w trosce o losy projektu, wielokrotnie zwracał się pytaniami do Wojewody Śląskiego oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o celowość kontynuowania projektu. Każdorazowo Wojewoda Śląski potwierdzał potrzebę kontynuowania projektu, co znajduje potwierdzenie w powołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy korespondencji z listopada 2011 r., lutego i marca 2012 r. Dlatego - zdaniem Beneficjenta - niezaprzeczalne jest podjęcie przez niego wszelkich możliwych działań w zakresie dążenia do osiągnięcia celu i utrzymania trwałości projektu. Podniósł, iż celem bezpośrednim projektu było utworzenie interfejsu wymiany danych, co zostało wykonane, a sam interfejs jest produktem ukończonym i gotowym do użytkowania, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu przyznanego dofinansowania.

Zaskarżoną decyzją z (...) Zarząd Województwa (...) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Organ odwołał się do treści art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i stwierdził, że stan faktyczny ustalony w toku niniejszego postępowania wskazuje, że zostały spełnione łącznie dwie przesłanki: z pkt

a) zaprzestanie działalności gospodarczej oraz z pkt

b) wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji.

Odnośnie pierwszej z nich organ stwierdził, że w kontekście zachowania trwałości projektu zaprzestanie działalności produkcyjnej odnosi się do nieprowadzenia działań bezpośrednio związanych z realizowanym projektem.

Projekt polegał na stworzeniu interfejsu wymiany danych pomiędzy Centrami Powiadamiania Ratunkowego a WCPR, który miał usprawnić przyjmowanie zgłoszeń na numer 112 przez dyspozytorów odpowiednich CPR-ów, a następnie przyśpieszyć czas poinformowania odpowiednich zespołów ratownictwa medycznego o zgłoszeniu (pkt D.9.2. wniosku o dofinansowanie). Sedno integracji systemów tj. elektroniczne połączenie systemów Beneficjenta oraz SPR w C. z WCPR, wynikało z możliwości przesyłania elektronicznej formatki zdarzenia, a tym samym prowadziło do osiągnięcia celu projektu. Natomiast w stanie faktycznym sprawy połączenie systemów informatycznych miało charakter jedynie przejściowy. Produkcyjne uruchomienie interfejsu nastąpiło dla poszczególnych dyspozytorni:

- 9 stycznia 2017 r. dla K.,

- 6 lutego 2017 r. dla G.,

- 6 marca 2017 r. dla J.,

- 10 kwietnia 2017 r. dla C.

Interfejs został odłączony:

- 10 października 2017 r. dla K.,

- 17 października 2017 r. dla G.

Fakt, że połączenie systemów informatycznych miało charakter tymczasowy wynikał z pism:

- Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z 10 listopada 2015 r., które warunkowo dopuściło możliwość tymczasowego połączenia systemów informatycznych;

- Ministerstwa Zdrowia z 19 września 2016 r., które również warunkowo dopuściło możliwość integracji systemów do czasu wdrożenia SWD PRM, lecz nie dłużej niż do 31 grudnia 2017 r.

Na tej podstawie organ stwierdził, że systemy informatyczne Beneficjenta oraz SPR w C. nie były zintegrowane z systemem WCPR od początku wejścia projektu w okres trwałości. Interfejs wymiany danych mimo tego, że został stworzony to jednak nie działał. Jego tymczasowa integracja nastąpiła jedynie w roku 2017. W związku czym interfejs nie mógł działać produkcyjnie z uwagi na brak jego połączenia z ogólnopolskim systemem, a tym samym nie miał możliwości przesyłania elektronicznej formatki zdarzenia.

Odnośnie przesłanki drugiej tj. "wpływu na charakter lub warunki realizacji operacji" organ stwierdził, że zasadnicza modyfikacja projektu, która wynikała z zaprzestania działalności produkcyjnej, wpłynęła na charakter projektu, co stanowi naruszenie zasady trwałości projektu wyrażonej w art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i - stosownie do § 16 pkt 20 umowy o dofinansowanie - zobowiązuje Beneficjenta do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta organ wskazał, że dochodzenie od Beneficjenta zwrotu środków finansowych jest niezależne od przestanek podmiotowych. Przepis prawa nie przewiduje żadnych okoliczności wystąpienia winy lub jej rodzaju ani też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji wyczerpującym znamiona omawianej przesłanki. Powołał się na wyrok WSA w Olsztynie z 29 maja 2014 r. o sygn. akt I SA/Ol 748/13 wskazujący, że "istotą nieprawidłowości jest niezależna od winy bezprawność polegająca na naruszeniu norm praw unijnego i krajowego (...) wina nie jest przesłanką decyzji o zwrocie na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p."

Od decyzji IZ RPO WSL, działającej jako organ II instancji, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając decyzję nr 3052/RR/2018 w całości i podnosząc zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 57 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., w kontekście umowy zawartej z IZ RPO WSL i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do żądania od Beneficjenta zwrotu całej uzyskanej dotacji, wobec nieutrzymania trwałości projektu, w sytuacji gdy po pierwsze wykonano w pełni sprawny interfejs, zgłoszono gotowość do przeprowadzenia testów akceptacyjnych do CPI przy MSW, wdrożono interfejs we wskazanych we wniosku miastach, a następnie przeszkolono pracowników, a ponadto skarżący pozostawał w stałej korespondencji z Wojewodą Śląskim, który wskazał na potrzebę kontunuowania projektu, po wtóre zgodnie z treścią § 21 umowy o dofinansowanie, skarżący nie mógł być uznany za naruszającego postanowienia umowy w przypadku wystąpienia okoliczności siły wyższej, a w trakcie trwania zdarzenia siły wyższej skarżący podejmował wszelkie działania i czynność zmierzające do obowiązków wynikających z umowy;

2. naruszenie art. 65 § 1 i 2 oraz art. 353 § 1 i art. 354 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 57 Rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., poprzez nieuwzględnienie przy wykładni postanowień umowy o dofinansowanie dyrektyw wykładni oświadczeń woli oraz obowiązku wykonania zobowiązania przez skarżącego i przez organ zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a w konsekwencji zobowiązanie do zwrotu dotacji w całości, przy pominięciu okoliczności, iż wykonano w pełni sprawny interfejs, zgłoszono gotowość do przeprowadzenia testów akceptacyjnych do CPI przy MSW, wdrożono interfejs we wskazanych we wniosku miastach, a następnie przeszkolono pracowników, a ponadto skarżący pozostawał w stałej korespondencji z Wojewodą (...), który wskazał na potrzebę kontunuowania projektu; po wtóre zgodnie z treścią § 21 umowy o dofinansowanie, skarżący nie mógł być uznany za naruszającego postanowienia umowy w przypadku wystąpienia okoliczności siły wyższej, a w trakcie trwania zdarzenia siły wyższej skarżący podejmował wszelkie działania i czynność zmierzające do wykonania obowiązków wynikających z umowy;

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu treści § 21 umowy o dofinansowanie, który wskazuje na brak odpowiedzialności skarżącego wobec IZ RPO WSL lub niemożność uznania jego działań lub zaniechań za naruszające postanowienia umowy, w związku z nienależytym wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków wynikających z umowy, o ile nienależyte wykonanie lub niewykonanie obowiązków wynika z siły wyższej oraz pominięciu okoliczności związanych z podstawami stworzenia projektu, a tym samym jego celu oraz czynników wpływających na aktualizację celu w czasie realizacji projektu i po zakończeniu rozliczenia rzeczowego projektu oraz decyzji Wojewody (...) w zakresie akceptacji kontunuowania projektu i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 i 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywatela do władzy publicznej przez zobowiązanie skarżącego do zwrotu dotacji w całości w sytuacji, gdy wykonano w pełni sprawny interfejs, zgłoszono gotowość do przeprowadzenia testów akceptacyjnych do CPI przy MSW, wdrożono interfejs we wskazanych we wniosku miastach, a następnie przeszkolono pracowników, a ponadto skarżący pozostawał w stałej korespondencji z Wojewodą Śląskim, który wskazał na potrzebę kontunuowania projektu; po wtóre zgodnie z treścią § 21 umowy o dofinansowanie, skarżący nie mógł być uznany za naruszającego postanowienia umowy w przypadku wystąpienia okoliczności siły wyższej, a w trakcie trwania zdarzenia siły wyższej skarżący podejmował wszelkie działania i czynność zmierzające do wykonania obowiązków wynikających z umowy.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jakkolwiek z punktu widzenia art. 57 rozporządzenia nie jest istotną kwestia, czy działaniu Beneficjenta można przypisać winę, to jednak nie sposób obarczać go odpowiedzialnością za wystąpienie czynników niezależnych od jego najlepszej woli, takich jak zmiany ustawodawcze czy administracyjne na szczeblu rządowym. Natomiast decyzja o wejściu interfejsu w fazę produkcyjną zależała od WCPR, dlatego skarżący wielokrotnie zwracał się o wyrażenie zgody na integrację systemów powiadamiania ratunkowego z SWD WPR, a następnie na produkcyjne uruchomienie interfejsu do Ministerstwa Zdrowia czy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Podniósł także, że cel umowy, jakim było utworzenie interfejsu został osiągnięty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że celem projektu było nie tyle stworzenie interfejsu, ile integracja systemów informatycznych WPR w Katowicach, SPR w C. i WCPR, a ten system we wskazanych jednostkach nie działa. Podkreślił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu środków przyznanych z budżetu UE tj. niezależnych od okoliczności, w jakich doszło do naruszenia warunków dofinansowania, wobec czego okoliczności wskazujące na brak winy Beneficjenta nie mają znaczenia dla możliwości żądania zwrotu dofinansowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak wynika jednakże z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddane zostały programy operacyjne, przy czym ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1307; dalej jako zppr) nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a zppr, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L Nr 210, poz. 25 z późn. zm.) (dalej jako rozporządzenie).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie organy uznały, że fakt, iż system będący przedmiotem umowy o dofinansowanie przestał być używany w okresie trwałości projektu, co wynikało ze zmiany stanu prawnego w zakresie stosowanych systemów powiadamiania ratunkowego, może być uznany za obligujący organ do żądania zwrotu otrzymanego przez Beneficjenta dofinansowania na podstawie art. 57 ust. 1 rozporządzenia.

Stosownie do powołanego przepisu, państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, aby operacja obejmująca inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne zachowała wkład funduszy wyłącznie jeżeli w terminie pięciu lat od jej zakończenia nie zostanie poddana zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny.

Z powyższego wynika, że konstrukcja przepisu art. 57 ust. 1 jest zbudowana w sposób złożony i warunkowo. Po ustaleniu, że spełniony jest jeden z dwóch wymienionych fragmentów hipotezy analizowanej normy prawa unijnego" tj., że doszło do "zmiany charakteru własności elementu infrastruktury" albo zostało stwierdzone "zaprzestanie działalności produkcyjnej", konieczne jest dalsze ustalenie, a mianowicie czy owe zmiany lub zaprzestanie działalności ma wpływ na "charakter lub warunki realizacji operacji" lub "powoduje uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny". Musi zatem zachodzić związek przyczyno-skutkowy między "zmianą charakteru własności elementu infrastruktury" albo "zaprzestaniem działalności produkcyjnej" a wpływem na charakter lub warunki realizacji operacji albo uzyskaniem wskutek któregoś z tych zdarzeń "nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny".

Nadto nie można pominąć, że art. 57 rozporządzenia zawiera także ust. 5, zgodnie z którym ustępów 1 do 4 nie stosuje się do operacji poddanej zasadniczej modyfikacji w wyniku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z oszukańczego bankructwa.

Wykładni pojęcia "upadłości niewynikającej z oszukańczego bankructwa", dokonał NSA w wyroku z 14 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3449/15, gdzie stwierdził, że "Prawodawca unijny wprowadził do określonej w art. 57 powołanego rozporządzenia nr 1083/2006 konstrukcji trwałości projektu bardziej pojemną niż upadłość kategorię, wyrażoną w polskiej wersji językowej sformułowaniem "upadłość niewynikającą z oszukańczego bankructwa", uznając że chodzi o każdy przypadek zaprzestania działalności produkcyjnej przez uprawnionego do wsparcia nie będący konsekwencją jego własnego niezgodnego z prawem działania (zawinionego działania)."

Sąd orzekający w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu powołanego wyroku, że "Celem unijnych przepisów dotyczących trwałości projektu jest zapewnienie skutecznego, sprawiedliwego i zrównoważonego oddziaływania funduszy oraz uniknięcie wykorzystania funduszy do osiągnięcia nienależnych korzyści, zaś celem wprowadzenia odstępstwa od tych przepisów jest zrównoważenie negatywnych skutków kryzysu i zaprzestania działalności wynikającej z czynów niezgodnych z prawem (pkt 61 preambuły do rozporządzenia nr 1083/2006 oraz pkt 1 i 20 rozporządzenia nr 539/2010). Kierując się tymi celami w procesie oceny spełnienia warunków zastosowania art. 57 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006 badać należy, czy naruszenie trwałości operacji doprowadziło do osiągnięcia nieuprawnionej korzyści będącej następstwem naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Prawodawca unijny - wychodząc z zasady sprawiedliwego oddziaływania funduszy - uznał, że w pewnych nadzwyczajnych sytuacjach prowadzących co prawda do naruszenia zasady trwałości operacji należy odstąpić od zwrotu określonej kwoty pomocy finansowej z budżetu UE. A zatem kwota wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem pomocy z funduszy unijnych nie musi być bezwzględnie odzyskana. Wartością prawa unijnego jest bowiem nie tylko dbałość o prawidłowe zarządzanie funduszami unijnymi i ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, ale i niwelowanie negatywnych dla gospodarki poszczególnych państw skutków naruszenia zasady trwałości operacji będącej następstwem niezawinionego zaprzestania działalności. Na takie podejście do odzyskiwania środków unijnych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji operacji wskazuje także regulacja art. 98 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nakazująca państwom członkowskim uwzględnianie charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze przy dokonywaniu korekt finansowych." NSA wskazał na orzecznictwo TSUE i podkreślił, że "Co prawda Trybunał nie sformułował ogólnej, uniwersalnej koncepcji odstępstw od obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej w sprawach zwrotu wsparcia ze środków unijnych, niemniej jednak dostrzegł, że trzeba kategoryzować i różnicować na gruncie przepisów dotyczących zachowania trwałości projektu sytuacje zaprzestania działalności gospodarczej i oceniać je każdorazowo indywidualnie w okolicznościach danej sprawy jako element stanu faktycznego. Chodzi przy tym - jak można przypuszczać zważywszy na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej - wyłącznie o takie sytuacje, w których uprawniony do wsparcia pomimo podejmowania działań celem dochowania warunku trwałości operacji nie był - oceniając to wedle obiektywnych kryteriów - dochować tego warunku. Zaistniały bowiem okoliczności faktyczne, których wnioskując o pomoc z funduszy unijnych nie był w stanie i nie mógł przewidzieć ani też im zapobiec. Oznacza to, iż odstępstwo od zasady trwałości operacji należy rozważać przez pryzmat faktów, nie zaś prawa, i jednocześnie szczególnie restrykcyjnie, tak by nie zaburzyć obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, obowiązującej jako zasada." W konsekwencji NSA uznał, że "W sytuacji gdy ryzyko niedochowania warunku przyznania dofinansowania jest nieprzewidywalne, bo jest wynikiem wadliwego działania organów państwa członkowskiego, nie można obarczać uprawionego podmiotu tak drastycznymi skutkami wykorzystania środków publicznych niezgodnie z określonym w umowie o dofinansowanie celem. Działań organów państwa w innych co do przedmiotu - jednakże powiązanych konsekwencjami - sprawach tego samego podmiotu, prowadzących w istocie do podwójnej "szkody" podmiotu, nie sposób pogodzić z wywodzonymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Zasadom tym - wyrażającym w ujęciu "materialnym" wymóg działania organów państwa w sposób gwarantujący pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, a w konsekwencji i wymóg zapewnienia sprawiedliwości społecznej".

W przedmiotowej sprawie działania takiego zabrakło.

Wreszcie zauważyć przyjdzie, że organ w zaskarżonej decyzji dokonał wybiórczej oceny stanu faktycznego tylko przez pryzmat art. 57 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy winien był to uczynić także przy uwzględnieniu omawianego art. 57 ust. 5 rozporządzenia oraz postanowień umownych, w tym zwłaszcza § 1 pkt 29 i § 21 pkt 1, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Jak wynika z wyjaśnień Beneficjenta, w dacie zakończenia realizacji projektu, tj. 31 grudnia 2012 r. interfejs był produktem gotowym do działania, zakończyło się również przeszkolenie pracowników Beneficjenta w zakresie jego używania. Natomiast 1 stycznia 2014 r. weszła w życie ustawa z 22 listopada 2013 r. o Systemie Powiadamiania Ratunkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1635 z późn. zm.), która wprowadziła zmiany w ustawie z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410 z późn. zm.). I to w związku z jej wejściem w życie - czego skarżący nie mógł przewidzieć ani zapobiec - ministerstwo wykluczyło możliwość udostępnienia interfejsu dla lokalnych Systemów Wspomagania Dowodzenia wskazując na konieczność wykorzystania ogólnopolskiego systemu SWD PRM. I to w fakcie zmiany stanu prawnego skarżąca upatruje siły wyższej w rozumieniu § 1 pkt 29 umowy o dofinansowanie. Stosownie do tego zapisu umowy, pod pojęciem "siły wyższej" rozumie się zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od Beneficjenta lub IZ RPO WSL, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent lub Instytucja Zarządzająca RPO nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych.

Skarżąca wskazując na działanie siły wyższej w postaci zmiany stanu prawnego podnosi, że naruszenie zasady trwałości nastąpiło bez jej udziału i możliwości wpływu. Organ natomiast szczególnie akcentuje fakt naruszenia tej zasady i jej obiektywny charakter, tj. niezależny od ewentualnego zawinienia beneficjenta nie odnosząc się szerzej do podnoszonej okoliczności siły wyższej.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę (str. 5, akapit 4.), że skarżący nie uzasadnił w czym upatruje tej okoliczności, co uniemożliwia polemikę z tym argumentem, skarżący na str. 4 skargi stwierdził, że nie sposób obarczać go odpowiedzialnością za wystąpienie czynników niezależnych od jego najlepszej jego woli, takich jak "zmiany ustawodawcze czy administracyjne na szczeblu rządowym", a kontynuując swój wywód przytoczył § 21 umowy o dofinansowanie, który odwołuje się do czynnika siły wyższej. Z powyższego jasno dla Sądu wynika, że to w zmianach stanu prawnego skarżący upatruje zdarzenia siły wyższej i - w ocenie Sądu - jest to stanowisko zasadne.

Zauważyć bowiem należy, że stosownie do § 1 pkt 29 umowy przez "siłę wyższą" należy rozumieć zdarzenie bądź połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od Beneficjenta lub IZ RPO WSL, które zasadniczo i istotnie uniemożliwiają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z Umowy, których Beneficjent lub Instytucja Zarządzająca nie mogły przewidzieć i którym nie mogły zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych.

Zdaniem Sądu w definicję tę wpisują się zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły już po zawarciu umowy o dofinansowanie, a zatem takie, których Beneficjent ani nie mógł przewidzieć, ani im zapobiec.

Natomiast zgodnie z § 21 pkt 1 umowy Beneficjent nie jest odpowiedzialny wobec IZ RPO WSL lub uznany za naruszającego postanowienia umowy w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków wynikających z umowy tylko w takim zakresie, w jakim takie niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest wynikiem działania siły wyższej.

Należy także zwrócić uwagę na § 16 ust. 19 umowy, zgodnie z którym Beneficjent zobowiązuje się do nie dokonywania znaczącej modyfikacji Projektu w rozumieniu art. 57 rozporządzenia Rady nr 1083/2006. Na tle stanu faktycznego sprawy nie sposób nie zauważyć, że Beneficjent mocą własnego działania lub zaniechania żadnej modyfikacji nie dokonał, a więc nie naruszył cytowanego zapisu umowy.

Natomiast konieczność istnienia związku działania strony z wystąpieniem nieprawidłowości wynika także z jej definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Zgodnie z ta definicją "nieprawidłowość", to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (pogrubienie Sądu). Można pokusić się o stwierdzenie, że z powyższego w drodze rozumowania a contrario wynika, że w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisu prawa unijnego, lecz nie wynika ono z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, naruszenie takie nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia.

Powołane wyżej zapisy umowy wskazują, że zasadny jest zarzut skargi z jej pkt 3., dot. dowolnej oceny materiału dowodowego, dokonanej z pominięciem jej postanowień. Taki sposób procedowania organu narusza niewątpliwie także art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i zaufania obywatela do organu, co czyni zasadnym także zarzut z pkt 4. skargi.

Odnośnie twierdzeń organu, że Beneficjent nie informował go o wystąpieniu siły wyższej Sąd zauważa, że na gruncie przedmiotowej sprawy okolicznością siły wyższej była zmiana stanu prawnego, a ta winna być organowi - podobnie jak wszystkim podmiotom prawa - znana w myśl zasady ignorantia iuris nocet.

W tym miejscu należy się donieść do twierdzeń organu dotyczących tego, że nieprawidłowością jest niezależna od winy bezprawność i że wina nie jest przesłanką decyzji o zwrocie środków pomocowych.

Zgadzając się co do zasady w wyrażanym wyżej poglądem zauważyć przyjdzie, czym innym jest wina, a więc stosunek zainteresowanego podmiotu do czynu, czym innym zaś - możliwość wywarcia przez ten podmiot wpływu na skutek, jaki nastąpił. Innymi słowy Sąd podziela pogląd organu co do tego, że odpowiedzialność za skutki nieprawidłowości ciąży na Beneficjencie niezależnie od jego winy, ale tylko w sytuacji, gdy miał on realny wpływ na powstanie nieprawidłowości.

W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z nieznaną polskiemu prawu podstawą odpowiedzialności odrębną od zasady winy, a nawet ryzyka. W piśmiennictwie mianem odpowiedzialności na zasadzie ryzyka określane jest przypisanie odpowiedzialności za sam skutek bezprawnego zachowania, ale zachowania własnego. (Szerzej: A. Olejniczak, Kodeks cywilny, Komentarz, Tom III, Zobowiązania - część ogólna. Lex 2014 r.). Prawo krajowe nie zna instytucji nakładającej odpowiedzialność za działania lub zaniechania cudze, również organ takiej podstawy nie wskazał ani w przepisach krajowych, ani unijnych. Nawet bowiem w sytuacji wyrządzenia szkody przez osobę podlegającą nadzorowi osoby trzeciej, osoba trzecia jest odpowiedzialna za szkodę tylko wówczas, gdy można jej przypisać zaniedbania w nadzorze (art. 427 k.c.), podobnie w przypadku powierzenia wykonania czynności osobie trzeciej, powierzający ponosi odpowiedzialność za jej działania jeśli można mu przypisać winę w wyborze (art. 429 k.c.).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy fakt, że Beneficjent nie ponosi winy za niezachowanie trwałości projektu istotnie należy uznać z prawnie irrelewnantny, tym niemniej nie można pominąć, że fakt zmiany stanu prawnego, którego skutkiem było odstąpienie od wykorzystywania interfejsu wytworzonego w wyniku realizacji dofinansowanego programu był niezależny od jego woli oraz pozostawał poza sferą wpływu i możliwości przeciwdziałania. W takim zaś przypadku nie można Beneficjenta obarczać skutkami działań podmiotów trzecich - w tym przypadku Państwa - na które nie miał wpływu i którym nie mógł w żaden sposób przeciwdziałać.

W ocenie Sądu czynniki, na które Beneficjent nie ma wpływu nie powinny rzutować negatywnie na ocenę zachowania przez niego trwałości projektu. W tej sprawie nie można - pomimo niezrealizowania projektu zgodnie z jego celem - postawić stronie skutecznie zarzutu naruszenia art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, zwłaszcza w świetle wykładni art. 57 ust. 5 dokonanej przez NSA w wyroku II GSK 3449/15, zatem w konsekwencji nie sposób uznać za prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i nakazanie zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, wyrażone w pkt 1 skargi.

Podsumowując należy stwierdzić, że w sytuacji naruszenia zasady trwałości projektu, które jest wynikiem nieprzewidywalnego działania organów państwa członkowskiego (zmiana stanu prawnego) nie można obarczać Beneficjenta tak drastycznymi skutkami, jak zwrot dofinansowania w całości czy w części. Działanie takie pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Nie ma wówczas zastosowania art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, ale wyjątek wskazany w ust. 5 tego artykułu.

Prowadząc ponownie postępowanie organ rozważy kwestię naruszenia zasady trwałości projektu w kontekście przesłanek zaprzestania działalności produkcyjnej w rozumieniu art. 57 ust. 5 rozporządzenia, a także w kontekście odpowiedzialności strony za nienależyte wykonanie obowiązków wynikających z umowy przy uwzględnieniu § 1 pkt 29 w zw. z § 21 pkt 1 umowy o dofinasowanie i uwzględni ocenę prawną wyrażoną w przytoczonych motywach.

Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I), uchylając zaskarżoną decyzję - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu reprezentowania skarżącego przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.