Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3055259

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 28 lipca 2020 r.
III SA/Gl 129/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman.

Sędziowie: NSA Anna Apollo, WSA Beata Kozicka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi L. L., A. S. wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A" L. L., A. S. s.c. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z (...) r. nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 58 z późn. zm., dalej także utd) a także załącznika nr 3 do tej ustawy Ip. 1,1. oraz Ip. 2.11., po rozpatrzeniu odwołania wspólników spółki cywilnej "A" L. L. i A. S. s.c. (dalej: wspólnicy, strona, skarżący) od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych) - decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że podczas przeprowadzonej w dniu (...) r. w Z. przy ul. (...) kontroli drogowej samochodu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...), którym kierował G. S. ujawniono usługę przewozu pasażera z (...) w Z. na ul. (...) w Z. Zaznaczył, że usługę przewozu na tej trasie pasażer zamówił przy pomocy aplikacji (...). Opłata za jej wykonanie także została uiszczona przy pomocy tej aplikacji. Opisaną usługę przewozu kierujący wykonał w imieniu stron - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod firmą: "A" L. L., A. S. s.c. z siedzibą w S. przy ul. (...). Opisaną usługę przewozu kierujący wykonał samochodem osobowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Do kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr (...) z dnia (...) r.

W dalszych motywach przypomniał, że pismem z (...) r. (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, które zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej z (...) r. nr (...) nakładającej na strony karę pieniężną w wysokości 12.000 zł (słownie: dwanaście tysięcy złotych).

W dniu (...) r. strony reprezentowane przez pełnomocnika złożyły odwołanie od tej decyzji, w którym wniosły o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji pełnomocnik stron zarzucił:

a) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżących czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej oraz ustalenie powiązań pomiędzy skarżącymi i kierującym,

b) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności takich jak: ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego,

c) naruszenie art. 5b ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez nałożenie na skarżących kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, mimo iż czynności podejmowane przez skarżących nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym,

d) naruszenie art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz w zw. z art. 4 pkt 6a tej ustawy poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu tej ustawy, pomimo niespełnienia tego kryterium przez skarżących.

Powołując się na art. 4 pkt 1 i art. 5b ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podniósł, że organ I instancji nie ustalił czy czynności podejmowane przez strony mieściły się w definicji krajowego transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W jego ocenie organ I instancji nie ustalił także czy strony posiadały status przedsiębiorcy i nie wykazał, aby czynności wykonywane przez strony posiadały cechy działalności gospodarczej i czy strony faktycznie wykonywały przewóz. Zdaniem pełnomocnika na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że jego mocodawcy wykonywali transport drogowy, bowiem z protokołu kontroli nie wynika na jakiej podstawie mieliby oni dopuścić się wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Powołując się na definicję przewozu okazjonalnego zawartą w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, w rozporządzeniu (WE) nr 1073/2009 i w słowniku języka polskiego redaktora naukowego prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1988, s. 499 wskazał, że jego mocodawcy nie wykonywali przewozu okazjonalnego, ponieważ organ I instancji nie ustalił z czyjej inicjatywy miało dojść do przejazdu, i czy czynności te mieściły się w pojęciu przewozu okazjonalnego. Dlatego, jak uznał, brak było możliwości nałożenia na strony kary za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego.

Ustosunkowując się do stanowiska prezentowanego tak w odwołaniu jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w toku postępowania, organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Według art. 4 pkt 11 tej ustawy, przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z kolei w myśl art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, taksówką.

Stosownie do treści art. 18 ust. 4a utd, przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Następnie podniósł, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa wart. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Według art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, (ust. 1). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych, (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 - załącznika nr 3 do ustawy, (ust. 7 pkt 1). W myśl lp. 1.1 załącznika ni 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł. Stosownie do treści lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8.000 zł.

Prezentując podstawy prawne działania zaznaczył także, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. - przepisów niniejszego działu, w tym zakresie, nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Tym samym wskazał, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Wyjaśnił równocześnie, że w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem m 3 do ustawy o transporcie drogowym określa natomiast w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie, jak stwierdził, organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Ponadto wyjaśnił, iż zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a., jak stwierdził, daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez strony przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób.

Pokreślił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej kierujący w imieniu stron wykonywał odpłatny przewóz osób. W chwili zatrzymania do kontroli drogowej przewoził jednego pasażera, który przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że usługę przewozu zamówił przy pomocy aplikacji (...) zainstalowanej w telefonie. Usługę przewozu zamówił na trasie z (...) w Z. na ul. (...) w Z. Na wykonanie tej usługi nie zawierał żadnej umowy ani z kierowcą ani z żadnym przedsiębiorstwem. W miejsce wskazane w zamówieniu podjechał samochód osobowy marki (...) o numerze rejestracyjnym (...). Tym pojazdem kierujący wykonał zamówioną usługę przewozu osób. Po jej zakończeniu przy pomocy aplikacji została pobrana opłata w wysokości 6 zł za wykonanie opisanej usługi. Na prywatny adres poczty elektronicznej otrzymał także potwierdzenie uiszczenia tej opłaty. Była to faktura nr (...). Okoliczności zamówienia opisanej usługi przewozu i jej wykonania oraz sposobu uiszczenia opłaty za wykonanie tej usługi potwierdził także kierujący Pan G. S. w swoich zeznaniach złożonych w charakterze świadka. Kierujący zeznał również, że opisaną usługę przewozu wykonał w imieniu przedsiębiorców posiadających siedzibę w S. przy ul. (...). Usługi przewozu takie jak opisana usługa wykonuje od około pół roku. Wykonanie opisanej usługi przewozu potwierdza również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Natomiast z treści ww. faktury wynika, że usługa transportowa na tej trasie została wykonana w imieniu stron. W ocenie organu odwoławczego dowodzi to, że zrealizowanie usługi przez kierującego w dniu kontroli było odpłatną usługą transportową wykonaną w imieniu skarżących. Dlatego do wykonania tej usługi przedsiębiorca powinien posiadać stosowną licencję. Jednocześnie wskazał, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. W pełni bowiem, jak zauważył, zachowuje aktualność prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczył wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 670/08, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOS.

W dalszych motywach wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowego jednoznacznie dowiodło, że w dniu kontroli tylko L. L. posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr (...). Licencja została wydana w dniu (...) r. przez Prezydenta Miasta S. Do tej licencji został zgłoszony pojazd, którym w dniu kontroli był wykonywany skontrolowany przewóz. Okoliczności te potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. nr (...). Wypis z licencji kierujący okazał do kontroli. Podkreślił przy tym, że drugi ze wspólników - przedsiębiorca A. S. nie posiada żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Fakt ten potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. nr (...).

W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że skontrolowany przewóz drogowy osób wykonywany był bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób samochodem osobowym. Kwestię kogo należy uznawać za przedsiębiorcę regulują przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.). Art. 4 tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ww. ustawy za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Ponadto, na co także zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny, przepisy kodeksu cywilnego nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że spółka cywilna nie jest uprawniona do samodzielnego występowania i działania w obrocie prawnym, bowiem zgodnie z art. 865 k.c. spółka jest reprezentowana przez jej wspólników i każdy z jej wspólników jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki. Natomiast celem powstania spółki jest dążenie do osiągnięcia celu określonego w umowie spółki, co wynika z art. 860 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Także za zobowiązania spółki odpowiedzialność ponoszą wspólnicy spółki, którzy za te zobowiązania odpowiadają solidarnie - art. 864 k.c.

Z powyższego, w jego ocenie, jednoznacznie wynika, że to wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami. To wspólnicy świadczą usługę transportową, a wykonywany przez nich konkretny przewóz jest realizowany wspólnie, a nie przez każdego z osobna. Jednak licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest aktem indywidualnym, wydawanym na wniosek konkretnego przedsiębiorcy i potwierdza jego uprawnienie do wykonywania usług w zakresie transportu drogowego. Uprawnienie wynikające z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nie ma charakteru majątkowego i dlatego nie może być przedmiotem wkładu do majątku spółki. Tym samym każdy ze wspólników spółki cywilnej jest zobowiązany uzyskać wymagane przepisami prawa licencje czy zezwolenia. Wszystkie działania wszystkich wspólników zmierzające do osiągnięcia określonego celu gospodarczego, pociągają za sobą także odpowiedzialność za te działania. Dlatego, co podkreślił, brak uprawnienia do wykonywania określonej usługi przez choćby jednego ze wspólników spółki cywilnej rodzi odpowiedzialność wszystkich wspólników za wykonywanie tej usługi bez uprawnień.

Podsumowując tę część wywodów stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż skontrolowany przewóz drogowy wykonywany przez kierującego był wykonywany w imieniu stron. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził jednego pasażera. Zaakcentował, że działalność gospodarczą m.in. w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego (49.31.Z), działalności taksówek osobowych (49.32.Z) i pozostałego transportu lądowego pasażerskiego, gdzie indziej niesklasyfikowanego (49.39.Z) jest wykonywana przez obydwie strony jedynie w formie spółki cywilnej, co potwierdzają wpisy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem skontrolowany przewóz był wykonywany przez obydwu wspólników. Tym samym każdy ze wspólników powinien posiadać dokument uprawniający go do wykonania skontrolowanego przewozu. Powtórzył nadto, że do kontroli kierujący okazał tylko wypis nr (...) z licencji nr (...) na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydany dla przedsiębiorcy L. L. prowadzącego działalność gospodarczą z siedzibą w S. przy ul. (...). Natomiast skarżący A. S. nie posiadał żadnego dokumentu uprawniającego do wykonania skontrolowanego przewozu. Fakt ten potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. nr (...).

Równocześnie wskazał, że możliwość przeniesienia uprawnień z posiadanego zezwolenia lub licencji została określona w art. 13 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do treści ust. 1 wymienionego przepisu, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią. Możliwość przeniesienia uprawnień na osobę trzecią przewiduje ust. 2 art. 13 ustawy o transporcie drogowym. Jednak tego przeniesienia może dokonać tylko organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 lub 2 lub ust. 2, na osoby wskazane w tym przepisie. Tego przeniesienia organ dokonuje w drodze decyzji administracyjnej, przenosząc uprawnienia z nich wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, albo sprzedaży przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w art. 5 ust. 2 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2. Natomiast w przypadku śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną uprawnienia z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego są przenoszone na warunkach określonych w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz. U. poz. 1629), co wynika z art. 13a ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten, co wyeksponował, zabrania posługiwania się zezwoleniem czy licencją należącymi do osoby trzeciej. Zatem wykonywanie transportu drogowego na podstawie zezwolenia lub licencji należących do jednego ze wspólników spółki cywilnej stanowi naruszenie powołanego przepisu sankcjonowane karą pieniężną określoną w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i załączniku nr 3 do tej ustawy - tak też NSA w wyrokach z 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1579/15 oraz z 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 210/09.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. Uznał, że organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego. Swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Jako niezasadne zatem ocenił odwoływanie się pełnomocnika stron do naruszenia w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej.

Nadto odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazał także, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza wykonanie przez strony usługi, której świadczenie wymaga posiadania licencji uprawniającej do wykonywania przewozu osób. Zgromadzony materiał dowody potwierdza również, że odwołujący się nie spełniali wymogów do wykonywania przewozu okazjonalnego określonych w art. 18 ust. 3- 4b ustawy o transporcie drogowym, ponieważ wykonywali przewóz jednego pasażera, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, a umowa o przewóz nie została zawarta na piśmie w siedzibie przedsiębiorstwa. Ponadto stwierdził, że usługa wykonana w dniu kontroli nie mogła być usługą jednorazową skoro przedsiębiorcy i kierujący figurują w bazie aplikacji, przy pomocy której pasażer zamówił usługę przewozu. Zamieszczenie danych kierowcy i pojazdu wykorzystywanego do wykonywania usług przewozu osób w bazie aplikacji ma na celu wielokrotne korzystanie z usług oferowanych przez aplikację. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, usługa przewozu wykonana przez kierującego w dniu kontroli miała charakter przewozu okazjonalnego, ponieważ żadna z definicji wskazanych przez pełnomocnika stron nie określa formy inicjatywy zleceniodawcy czy przewoźnika. Żadna z tych definicji nie wskazuje również, aby z inicjatywą zleceniodawca czy przewoźnik był zobowiązany wystąpić bezpośrednio do drugiej strony. Stwierdzając bezzasadność zarzutu naruszenia art. 92a ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy podał, że z treści ust. 1 art. 92a ww. ustawy wynika, że wymienione przepisy sankcjonują naruszenia dokonywane zarówno przez osoby będące przedsiębiorcami jak i nie będące przedsiębiorcami, co jednoznacznie wynika ze sformułowania: "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Jednak strony są nie tylko podmiotami, w których imieniu są wykonywane przewozy drogowe osób, ale są także przedsiębiorcami, bowiem wykonują działalność gospodarczą zarejestrowaną w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera także żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem - jak przypomniał - nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Jednak przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej, lecz do sytuacji wyjątkowych, np. będących rezultatem siły wyższej. Jednak, jak zauważył, podmiot wykonujący przewozy powinien wykazać, że przesłanki wymienione w tym przepisie miały miejsce.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Organom I i II instancji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a b utd w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie (...), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c utd poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd Skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest (...);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt 6a utd poprzez nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

4) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

5) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia (...) r.), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

6) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

7) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

8) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy czy też konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji (...);

9) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I stopnia, a także zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że zgodnie z art. 4 pkt 1 utd - krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast zgodnie z art. 5b ustawy - podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Tym samym, aby uznać, że skarżący wykonywał krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji, należy w pierwszej kolejności ustalić czy czynności podejmowane przez niego mieściły się w definicji krajowego transportu drogowego określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Wykonywanie krajowego transportu krajowego, na co zwrócił uwagę, zakłada świadczenie odpłatnie usługi przewozu osób lub rzeczy w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Tymczasem, w jego ocenie, organ wydając zaskarżoną decyzję nie tylko nie ustalił czy formalnie Skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywane posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej.

Odwołując się do definicji pojęcia "działalności gospodarczej" zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazał, że "Działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Podniósł przy tym, że w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle treści art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej za paradygmat należy przyjąć ciągłość jej prowadzenia. Wyraża się ona w dwóch aspektach. Pierwszy to powtarzalność czynności, tak aby odróżnić prowadzoną działalność gospodarczą od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usługi, które same w sobie nie stanowią lub nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą. Drugi aspekt, wynikający zresztą z pierwszego, to zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. Oba aspekty zależą od zachowania osoby podejmującej działalność gospodarczą - zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 5 lipca 2016 r. sygn. akt III AUa 61/16)

W dalszych motywach wskazał, że o konstytutywnych cech świadczących o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy jej zarobkowy charakter. O zarobkowym charakterze danej działalności gospodarczej możemy mówić w sytuacji, gdy celem jej prowadzenia jest osiągnięcie określonego dochodu, a więc nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami. Ostatnią z przesłanek determinujących ocenę, czy dana działalność może być traktowana jako działalność gospodarcza, jest ocena ciągłości. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w sposób legalny. Niemniej jednak można przyjąć, że ciągłość działalności gospodarczej oznacza trwałe bądź powtarzające się w pewien zorganizowany sposób czynności związane z prowadzoną działalnością. W efekcie o spełnieniu tej przesłanki możemy mówić nie tylko w sytuacji, gdy aktywność trwa cały rok, ale również gdy aktywność jest np. sezonowa (w okresie letnim czy zimowym).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że skarżący nie tylko nie posiadał statutu przedsiębiorcy, ale również wykonywane przez niego czynności stwierdzone protokołem kontroli nie mają cech wykonywania działalności gospodarczej. Podkreślić nadto, że nie otrzymał on wynagrodzenia za swoje czynności od pasażera w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącego możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera przez platformę internetową o nazwie (...). Dzięki tej aplikacji możliwe jest skojarzenie kierowcy, który jedzie na określonej trasie z osobą trzecią, która chciałaby na tej trasie zostać przewieziona. Co ważne zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej (...) (nie zaś na rzecz kierowcy) za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera. Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Jego zdaniem tal podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez platformę internetową (...) - karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździć. Dzieje się to jednak nie na rzecz kierującego, ale na rzecz (...).

W dalszej kolejności podkreślił, że sam fakt jednorazowego wykonania czynności stwierdzonych protokołem kontroli, w żaden sposób nie świadczy o tym, że czynności te miały cechy zorganizowania czy ciągłości. Zdaniem skarżącego, nie sposób mówić o wykonywaniu działalności gospodarczej w sytuacji, w której Skarżący dokonał jednorazowego przewozu. Innymi słowy, z samego faktu, że skarżący wykonał przejazd na określonej trasie, za którą pasażer miał uiścić opłatę (zresztą nie na rzecz skarżącego) w żaden sposób nie wynika, że czynności wykonywane przez skarżącego nosiły znamiona ciągłości czy zorganizowania - a więc elementów niezbędnych by uznać je za czynniki świadczące o wykonywaniu działalności gospodarczej.

Następnie podał, że w organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych w sprawie i nie ustalił w sposób należny stanu faktycznego. Ponadto opierając się jedynie na protokole przeprowadzonej kontroli oraz zeznaniach jednego świadka, nałożył na Skarżącego karę, nie stwierdziwszy uprzednio, że wykonywane przez niego czynności nosiły znamiona działalności gospodarczej. Tym samym, jak uznał, organ niesłusznie stwierdził naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i w sposób nieuprawniony nałożył karę na skarżącego. Jego zdaniem unormowanie definiujące "przewóz okazjonalny" stanowi odmianę przewozu osób, przy czym nie może mieć cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani przewozu wahadłowego. Ponieważ unormowania krajowe z zakresu transportu drogowego funkcjonują w systemie uregulowań Unii Europejskiej, przeto w judykaturze trafnie wywiedziono, że skoro "jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego", uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące, przewóz okazjonalny. w prawie unijnym" - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06.

Nadto podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na przesłanki zawarte w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami, który określa, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika". Wobec uchylenia z dniem 4 grudnia 2011 r. rozporządzenia 684/92 i zastąpienia go rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 14 listopada 2009 r., 300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, źe obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika" 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/20091.

Podsumowujac ten wywód stwierdził, że skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego. Immanentną cechą tego rodzaju przewozu, jak wynika z przywołanych wyżej definicji, jest okoliczność, że przewóz grupy pasażerów następuję z inicjatywy kierującego lub pasażera. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że to nie skarżący zainicjował przejazd. Przewóz ten był możliwy dzięki skorzystaniu przez pasażera z aplikacji internetowej kojarzącej kierujących i pasażerów. Zjawisko to jest zbliżone do tzw. carsharingu (carpoolingu), natomiast z pewnością nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego o którym mowa powyżej. W związku z powyższym brak było możliwości nałożenia kary na Skarżącego za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego, skoro skarżący nie wykonywał przewozu okazjonalnego.

Tym samym skonstatował, że skoro skarżący nie spełnia kryteriów podmiotowych pozwalających na zastosowanie taryfikatora kar pieniężnych z załącznika nr 3 do ustawy, także z tych względów orzeczenie należy zanuć za wadliwe. Podsumowując podkreślił, że organ II stopnia utrzymując w mocy decyzję organu I stopnia naruszył art. 138 k.p.a. albowiem, w jego ocenie, decyzja ta wobec szeregu naruszeń prawa, winna podlegać uchyleniu w całości. Ponadto organ II stopnia nie odniósł się do jego zarzutów, co stanowi wadę rozstrzygnięcia, albowiem - jak zaznaczył - w orzecznictwie wskazuje się, że " (...) Brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę naruszenia prawa w stopniu mającym także istotny wpływ na rozstrzygnięcie" - tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1600/16. W ocenie autora skargi tego typu postępowanie organu II stopnia jest zaprzeczeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że istota sporu sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w związku z popełnieniem przez nią naruszeń z Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, szeroko opisywanych powyżej. W ocenie składu orzekającego rację mają orzekające w sprawie organy stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie, że strona skarżąca swoim zachowaniem wypełniła normy ustanowione w przywołanych powyżej prawa uzasadniające nałożenie na nią a kwestionowanej przez nią kary pieniężnej. Spór ten zaistniał przy niespornych okolicznościach faktycznych utrwalonych w protokole kontroli drogowej mającej miejsce w dniu (...) r. Sporna jest zaś jego ocena prawna.

Zatem chybione są zarzuty skargi co do braków dowodowych czy wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, skoro nawet strona nie dowodzi odmiennie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 utd, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 3 tej ustawy podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Z materiału dowodowego w tym wyjaśnień strony wynika jednoznacznie, że nie została jej udzielona żadna licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ani licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co uzasadniało nałożenie na nią kary pieniężnej w związku z naruszeniem określonym w Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Rację ma przy tym organ odwoławczy wskazując, że aplikacja "(...)" działa podobnie jak aplikacja (...). Przy pomocy tej aplikacji pasażerowie zamawiają usługi przewozu osób oraz dokonują opłat za wykonane usługi. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że wykonywana w dniu kontroli drogowej usługa miała również charakter odpłatny, czego notabene dowodzi poniesiona przez pasażera, świadka w tym postępowaniu, odpłatność w kwocie (...) zł. Kontrolowany pojazd prowadzony przez stronę nie spełniał przy tym kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Zgodnie z art. 18 ust. 4a (z zastrzeżeniem art. 18 ust. 4b) ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie tego przewozu możliwe jest jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą. Nadto, w zakresie określenia cech podmiotowych strony, nie sposób nie podnieść, co słusznie zauważył organ, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący wykonywał zarobkową działalność w postaci usług transportowych w warunkach określonych w przywołanym przepisie. O zarobkowym charakterze prowadzonej działalności przez strony skarżące świadczy to, że celem jej prowadzenia jest osiągnięcie dochodu, czyli osiągnięcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, zaś sposób działania i nawiązanego stosunku przez aplikację z pasażerem i zakres współpracy dowodzi ciągłego jej charakteru. Równocześnie jawi się uwaga, że ponieważ skład orzekający w sprawie w pełni zaaprobował ustalenia organów i ich ocenę prawną, to ażeby nie powtarzać wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zaakcentuje w tym miejscu ich trafność.

W ocenie sądu, zarzuty sformułowane w skardze i argumenty na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne prawidłowo odtwarzające stan rzeczywisty zaistniały w toku postępowania dowodzą, że skarżący nie tylko nie dochował należytej staranności podejmując się świadczenia usług transportowych w ramach platformy (...), albowiem nie zweryfikował jakie obowiązki prawne w związku z tym na nim ciążą oraz jakie wymagania ustawowe i formalne musi spełniać, ale zachowaniem swym wypełnił normy stanowiące w tymże postępowaniu podstawę do jego ukarania za ich nieprzestrzeganie. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że na publicznej stronie internetowej tej aplikacji dostępne są obowiązujące ogólne warunki dla kierowców oraz pasażerów, z których wynika m.in., że kierowcy świadczą usługi transportowe w sposób niezależny (osobiście lub za pośrednictwem przedsiębiorstwa) jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą i zawodową (pkt 1.1. Ogólnych Warunków dotyczących Pasażerów) oraz, że zapewniają ono, iż będą świadczyć usługi transportowe zgodnie z Ogólnymi Warunkami, umową oraz przepisami ustawowymi i wykonawczymi obowiązującymi w państwie, w którym świadczone są usługi transportowe oraz, że ponoszą pełną odpowiedzialność za wszelkie naruszenia lokalnych przepisów ustawowych i wykonawczych, które mogą wynikać ze świadczenia usług transportowych (pkt. 4.1. Ogólnych Warunków dotyczących Kierowców). Ponadto w pkt 4.2. tych warunków wskazano, że kierowcy muszą posiadać wszystkie licencje, zezwolenia, ubezpieczenie samochodu, ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej, rejestracje, certyfikaty i inne dokumenty wymagane w danej jurysdykcji do świadczenia usług transportowych oraz, że ich obowiązkiem jest utrzymanie ważności wszystkich ww. dokumentów. Na te okoliczności zwrócił także uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 694/19 zapadłym w zbliżonym do mniejszego stanie prawnym i faktycznym.

Podkreślenia wymaga także, że zasadą jest, iż odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 716/10 i z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 676/19). Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące zaniechania ustalenia, w jaki sposób odbyła się płatność i błędnego uznania, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego oraz braku wyjaśnienia w oparciu o jaki stosunek prawny kierujący miałby wykonywać przedmiotowy przewóz w imieniu skarżącego, nie zasługują na uwzględnienie.

W sprawie poza sporem jest, że:

po pierwsze - w dniu kontroli drogowej G. S. w imieniu stron wykonywał odpłatny przewóz osób. W chwili zatrzymania do kontroli drogowej kierujący przewoził jednego pasażera D. W. Pasażer przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że usługę przewozu zamówił przy pomocy aplikacji (...) zainstalowanej w telefonie. Usługę przewozu zamówił na trasie z (...) w Z. na ul. (...) w Z. Na wykonanie tej usługi nie zawierał żadnej umowy ani z kierowcą ani z żadnym przedsiębiorstwem. W miejsce wskazane w zamówieniu podjechał samochód osobowy marki (...) o numerze rejestracyjnym (...). Tym pojazdem kierujący wykonał zamówioną usługę przewozu osób;

po drugie - w dniu kontroli wyłącznie wspólnik spółki cywilnej "A" L. L. posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr (...). Licencja została wydana w dniu (...) r. przez Prezydenta Miasta S. Do tej licencji został zgłoszony pojazd, którym w dniu kontroli był wykonywany skontrolowany przewóz. Okoliczności te potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. nr (...). Wypis z ww. licencji kierujący okazał do kontroli. Równocześnie - co ważne - drugi ze wspólników - przedsiębiorca A. S. nie posiadał żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Fakt ten potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z dnia (...) r. nr (...), a także po trzecie - po zakończeniu usługi przy pomocy aplikacji została pobrana opłata w wysokości (...) zł za jej wykonanie, a pasażer na prywatny adres poczty elektronicznej otrzymał potwierdzenie jej uiszczenia fakturą z (...) r. o nr (...), w której jako wystawca figuruje strona skarżąca (k.4).

W ocenie Sądu tak zebrany materiał jak i uzasadnienie objętej skargą decyzji dowodzi, że organom nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych czy materialnych, w tym tych wywiedzionych w niej na jej poparcie. Zarówno decyzja drugoinstancyjna jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane na podstawie wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym, i także wyczerpującym, materiale dowodowym. Przeciwstawne temu wnioskowi twierdzenia skarżącego nie zastały w żaden sposób sprecyzowane przez wskazanie dowodów, które w jego ocenie należałoby dodatkowo przeprowadzić, toteż brak jest możliwości szczegółowego odniesienia się do wywiedzionego w tym zakresie zarzutu, tym bardziej, że materiał dowodowy, w ocenie Sądu był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, w tym tych mających znaczenie z punktu widzenia stosowania art. 92a ust. 1 i 3 utd czy innych wskazanych powyżej. W kontrolowanej sprawie właściwie oceniono cały materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Podkreślić przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez niego materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jak zdaje się to wywodzić strona skarżąca.

Wyrazem należytej oceny dowodowej jest natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację, w której organ prawidłowo umotywował wydane rozstrzygnięcie, przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił na podstawie jakich dowodów zdecydował o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, odniósł się również wyczerpująco do zarzutów podniesionych w odwołaniu, (które stanowiły de facto polemikę z ustaleniami organu I instancji), szczegółowo i logicznie uzasadniając tok rozumowania, który doprowadził do wyżej opisanych wniosków. Skarga zaś, poza ponownie zaprezentowaną w niej polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej, nie zawiera żadnych przekonywujących argumentów, uzasadniających zaprezentowane w niej stanowisko. Należy przy tym podkreślić, że ani niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej wynik przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w skardze zarzuty, okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie strona skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła. Natomiast sama argumentacja negująca niewadliwe ustalenia organów nie jest wystarczająca dla podważenia tych ustaleń wynikających ze zgromadzonych dowodów. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że strona skarżąca dopuściła się wskazanych w decyzji naruszeń przepisów z zakresu transportu drogowego, które uzasadniały nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Mając to na uwadze sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę jako bezzasadną, oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.