Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2817446

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 17 lutego 2020 r.
III SA/Gl 1171/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Brandys-Kmiecik, Marzanna Sałuda.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B.Z. (Z.) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z (...) r. nr (...) Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego sierż. szt. B. Z. od decyzji - Rozkazu Personalnego Nr (...) z (...) r. Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie ustalenia prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 z późn. zm.; dalej jako: rozp. w sprawie urlopów policjantów) - utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej k.p.a.), art. 6a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.).

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentację prawną.

Podkreślił, że raportami z 30 maja 2019 r. grupa (...) funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KMP w R. - w tym skarżący - wystąpiła o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni z uwagi na pełnienie służby w latach 2017 i 2018 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, tj. narażeniu na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym - benzoalfapirenu, która występuje w powietrzu w R., gdzie pełnią służbę. Konkretnie wskazali na zanieczyszczenie powietrza bezno (a)pirenem. Jako podstawę żądania wskazali dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U.UE.L z 11 czerwca 2008 r.) i dyrektywę 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U.UE.L z 26 stycznia 2005 r.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1286), jako akty prawne określające najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, w tym w powietrzu. We wniosku przedstawiono tabelaryczne zestawienie uśrednionych wyników pomiarów w skali jednego roku wykazujące częstość przekraczania dopuszczalnego stężenia dobowego substancji szkodliwych, które potwierdza pełnienie służby w ciągłej ekspozycji na te czynniki. Dodatkowo wnioskodawca wskazał 14 dni (w listopadzie i grudniu 2018 r.), w których pełnił służbę 8 godzin dziennie w warunkach narażenia na działanie benzoalfapirenu. W roku 2017 w tożsamych warunkach pełnił służbę w styczniu, lutym, marcu, październiku, listopadzie i grudniu, co potwierdzają pomiary publikowane na stronach internetowych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Ponieważ podstawą przyznania urlopu dodatkowego wymienionego w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia jest potwierdzenie spełnienia warunków uprawniających do uzyskania takiego urlopu, Komendant MP decyzją nr (...) z (...) r., działając na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia powołał komisję do oceny w roku 2017 i 2018 warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym - benzoalfapirenu, określił jej skład i powołał członków. W skład komisji weszli: przedstawiciele służby bhp, służby medycyny pracy oraz związku zawodowego policjantów.

Komisja po przeprowadzeniu postępowania sporządziła 5 sierpnia 2019 r. sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, iż brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszom urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, występującym w powietrzu atmosferycznym bezno (a)pirenu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Komisja stwierdziła bowiem, że przeprowadzona ocena ryzyka zawodowego na stanowiskach służby wnioskujących policjantów, w której wykazano całokształt zagrożeń występujących na stanowisku pracy nie potwierdziła występowania benzo (a)pirenu. Dlatego pracodawca nie przeprowadza badania środowiska pracy w tym zakresie. Z oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowiskach służby wnioskujących funkcjonariuszy nie występują żadne procesy czy technologie produkcyjne, które mogłyby spowodować występowanie takiego czynnika. Nie należy mylić dwóch odrębnych pojęć: stężenia danego czynnika w powietrzu atmosferycznym z wartościami higieniczno - sanitarnymi NDS występującymi na stanowiskach pracy/służby. Wartości benzo (a)pirenu w powietrzu atmosferycznym są znacznie niższe od NDS, co wynika z uwzględniania przy ich ustalaniu całodobowej (a nie 8-godzinnej) ekspozycji i oddziaływania nie tylko na osoby zdrowe, dopuszczone do pracy, ale także grupy wrażliwe (dzieci, osoby starsze itd.). zdaniem Komisji, rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do oceny jakości powietrza atmosferycznego, co nie odnosi się w żaden sposób do warunków pełnienia służby i narażenia na działalnie substancji podczas jej pełnienia.

Treść sprawozdania skutkowała rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji z (...) r. nr (...) o odmowie przyznania wnioskowanego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni za rok 2017 i 2018.

Nie zgadzając się z decyzją policjant wniósł odwołanie żądając jej uchylenia w całości oraz przyznania urlopu dodatkowego stosownie do złożonego raportu. Zarzucił organowi oraz Komisji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia przez przyjęcie, że prawo do urlopu określonego w tym przepisie uzależnione jest od przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia określonych w odrębnych przepisach, z jednoczesnym pominięciem mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych....

Skarżący podkreślił, że odrębne przepisy, do których odsyła § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia ws. urlopów policjantów, to § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie substancji chemicznych. Umocowanie do jego stosowania wobec funkcjonariuszy Policji wynika z dyspozycji art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Powołał się także na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz.U.UE.L2008.353.1) wskazując, iż w tabeli stanowiącej załącznik do wymienionego rozporządzenia "...pod numerem indeksowym 601-032-00-3 i pod nazwą wg międzynarodowej terminologii chemicznej: "Benzo[a]pyrene" występuje benzo (a)piren, opisany jako substancja rakotwórcza i mutagenna klasy IB...". Dalej skarżący wywodził, że środowiskiem pracy policjanta służby patrolowej KMP jest teren miasta i powiatu, a skoro Komisja powołana do oceny warunków szkodliwych dla zdrowia funkcjonariuszy zbadała występowanie benzo (a)pirenu w środowisku (powietrzu atmosferycznym) winna przyjąć, że policjanci pełnią służbę w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o właściwościach rakotwórczych lub mutagennych. Ustalenie takie przekłada się na ich prawo do urlopu dodatkowego zwłaszcza, że przyznanie tego urlopu dodatkowego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia, inaczej niż w przypadku oddziaływania czynnika szkodliwego określonego w § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b tegoż rozporządzenia, nie jest zależne od przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynnika szkodliwego dla zdrowia określonych w odrębnych przepisach. Nadto z okoliczności, że na stanowisku zajmowanym przez wnioskodawcę nie wymieniono występowania benzo (a)pirenu jako czynnika szkodliwego nie może wywodzić negatywnych dla niego konsekwencji.

Organ odwoławczy nie podzielił zasadności powyższej argumentacji i zaskarżoną decyzją z (...) r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 84 ustawy o Policji, który stanowi umocowanie do wprowadzenia dla policjantów płatnych urlopów dodatkowych (w tym w wymiarze 13 dni roboczych rocznie), którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby. Na podstawie przedmiotowej delegacji zostało wydane rozporządzenie MSWiA z 19 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1283). Zgodnie z jego § 1 pkt 3 policjantom pełniącym służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia przysługuje coroczny płatny urlop dodatkowy. Szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów dodatkowych, tryb postępowania w tych sprawach oraz ich wymiar określają z kolei przepisy rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, którego umocowanie stanowi art. 86 ustawy o Policji. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynniki po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy. Organem uprawnionym do przyznania tego rodzaju urlopu dodatkowego jest przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 13 ust. 2), który rozstrzyga w tym przedmiocie na podstawie oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dokonanej przez powołaną przez siebie komisję z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1).

Odnosząc powyższe uregulowania do okoliczności rozpoznawanej sprawy KWP nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani w zakresie procedury ani meritum. Organ powołał Komisję, w prawidłowym składzie i będąc związany jej sprawozdaniem wydał rozstrzygnięcie. Wskazał na zapis art. 71a ust. 7 ustawy o Policji, odnoszący się do przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 226 - obligującego pracodawcę do przeprowadzenia oceny ryzyka zawodowego oraz stosowania środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko - które nie mają zastosowania do wykonywanych przez policjantów zadań określonych w ustawie o Policji. Regulacja odnosi się do typowych zadań policyjnych, tj. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz wykrywanie i ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń, dla których nie przeprowadza się oceny ryzyka zawodowego. Realizacja wymienionych obowiązków następuje podczas pełnienia służb patrolowych przez funkcjonariuszy, w tym policjanta wnoszącego odwołanie. Podkreślił, że Policja nie jest pracodawcą, który odpowiada za procesy technologiczne, produkcyjne, skutkujące występowaniem (uwalnianiem się) benzo (a)pirenu w środowisku pracy policjantów Wydziału Prewencji. Nie należy zatem mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia bezno (a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i wartościami higieniczno-sanitarnymi NDS (Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń) określonymi dla konkretnych stanowisk pracy/służby - rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1286). Nadto uwzględnienie przy rozpoznawaniu tej sprawy przepisów z zakresu ochrony środowiska (odnośnie poziomu niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym) nie znajduje uzasadnienia, co wynika ze sprawozdania.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia, określający urlop dodatkowy dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wyróżnia 4 kategorie przyczyn implikujących uprawnienie policjanta do urlopu, według potencjalnych skutków, jakie czynniki szkodliwe mogą wywołać w stanie zdrowia funkcjonariusza. Sformułowane żądane odnosi się do najbardziej szkodliwych warunków służby spośród sklasyfikowanych w rozporządzeniu i najdłuższego urlopu dodatkowego (najwyższy wymiar), a częstotliwość ekspozycji na czynnik szkodliwy określona jest w wymiarze najniższym, spośród punktów § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nadto w § 12 ust. 3 rozporządzenie stanowi, że policjant nie nabywa prawa do urlopu dodatkowego, jeżeli przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące. Faktem jest, że przepis ten zawiera odesłanie do odrębnych przepisów, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Nie obejmuje ono rozporządzenia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy wydanego na podstawie art. 222 § 3 k.p., które w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym stanowią substancje chemiczne spełniające kryteria jako rakotwórcze lub mutagenne kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem nr 1272/2008. Przepisy te potwierdzają, że benzo (a)piren jest jedną z substancji wykazujących właściwości rakotwórcze lub mutagenne wówczas, gdy jest wprowadzany do obrotu/ wykorzystywany w procesach produkcyjnych/stosowany w związku z technologią produkcji w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, importerów i inne grupy zawodowe (w postaci własnej lub jako składnik mieszanin przy określonym stężeniu granicznym). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy ponieważ obecność bezno (a)pirenu w jego środowisku pracy wynika z zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, na które Policja nie ma wpływu.

Powyższe twierdzenie organ wywiódł z analizy dyrektywy 2004/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy (Dz.U.UE.L2004.158.50; Dz.U.UE-sp.05-5-35 z późn. zm.) oraz przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie, jeżeli pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów w związku ze swoją pracą (art. 3 ust. 1) a pracodawca może zmniejszać zużycie czynnika rakotwórczego lub mutagenu w miejscu pracy szczególnie poprzez zastąpienie go mniej niebezpiecznym dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika, w zależności od przypadku (art. 5). Natomiast art. 222 § 1 k.p. stanowi, iż w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, pracodawca zastępuje te substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne mniej szkodliwymi dla zdrowia lub stosuje inne dostępne środki ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że obowiązki w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed narażeniem na działanie substancji o właściwościach szkodliwych obciążają pracodawcę tylko wówczas, gdy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności/organizację pracy stosuje on albo wytwarzane są/uwalniają się substancje charakteryzujące się właściwościami szkodliwymi dla zdrowia. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniem, że bezno (a)piren, "zawieszony" w powietrzu atmosferycznym, którym oddychamy można kwalifikować jako czynnik szkodliwy uprawniający do przyznania urlopu dodatkowego na podstawie dwóch różnych zapisów rozporządzenia urlopowego. Przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby jeden z zapisów rozporządzenia § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b lub § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b zbędnym. Nadto dyspozycja § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na uprawnienie do urlopu dodatkowego dla policjantów pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a nie jak w przypadku wnoszącego odwołanie w warunkach typowego, "normalnego" zanieczyszczenia powietrza (występującego okresowo w porze jesienno-zimowej), w którym funkcjonują wszyscy mieszkańcy miasta i innych zanieczyszczonych miast aglomeracji śląskiej. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji przyznawania (każdego roku) prawa do urlopu dodatkowego większości (prawie wszystkim) funkcjonariuszom komórek prewencji w miastach, w których powietrze jest zanieczyszczone, co z kolei nie przynosiłoby efektu w postaci odsunięcia policjanta od czynnika szkodliwego, ponieważ funkcjonariusz odpoczywając na urlopie nadal narażony byłby na ekspozycję powietrza zawierającego w swym składzie bezno (a)piren i inne substancje szkodliwe dla zdrowia ogółu ludzi i zwierząt. Dodatkowo rozporządzenie określa przesłankę negatywną - jaką jest przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy trwająca dłużnej niż 3 miesiące w ciągu roku - blokującą możliwość przyznania prawa do urlopu dodatkowego, która występuje w niniejszej sprawie. Sam skarżący wskazał, że służba w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci bezno (a)pirenu ma miejsce w I i IV kwartale danego roku.

Nadto organ podkreślił, że z rozporządzeniem urlopowym skorelowane są przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy, a także przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie, co wynika wprost z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji, które stanowią całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy/służby.

Nie zgadzając się z odmową uzyskania urlopu dodatkowego strona zaskarżyła niekorzystną dla siebie decyzję skargą do sądu administracyjnego. Wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 12 pkt 4 lit. b rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1286; dalej: Rozporządzenie NDS), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu); naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia, czy skarżący spełnił przesłanki do przyznania corocznego płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni (§ 12 ust. 1 pkt 4).

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sporny przepis określa cztery odrębne podstawy do przyznania dodatkowego urlopu, z których dwie (§ 12 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz § 12 ust. 1 pkt 4) są tożsame ze względu na rodzaj działającego czynnika szkodliwego dla zdrowia (tj. substancje chemiczne), ale o różnym stopniu szkodliwości. Stąd policjantowi przysługuje urlop dodatkowy w wymiarze 9 dni roboczych, jeżeli podczas pełnienia służby stwierdzono przekroczenie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia określonych w odrębnych przepisach tj. załączniku nr 1 do rozporządzenia z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Tym samym nawet jednokrotne przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia substancji chemicznej w danym roku kalendarzowym uprawnia policjanta do przyznania dodatkowego urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. W przypadku wymiaru 13 dni, urlop przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik szczególnie uciążliwy lub szkodliwy dla zdrowia po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu. Skarżący zaznaczył, ze benzo (a)piren jest substancją rakotwórczą i mutagenną nawet w niewielkich stężeniach, co potwierdza Prawo ochrony środowiska oraz prawo międzynarodowe. Skarżący powołał wyniki danych pomiarowych dla bezno (a)pirenu ze stacji pomiarowej Inspekcji Ochrony Środowiska położonej w R., ul. (...) wywodząc, że stężenia tej substancji w powietrzu atmosferycznym "...kilkunastokrotnie wykraczały ponad poziom docelowy określony ze względu na ochronę zdrowia ludzi w prawie krajowym i prawie UE." Tym samym stężenie bezno (a)pirenu w powietrzu atmosferycznym w czasie służby patrolowej w R. stanowiło warunki szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Nadto poziom zanieczyszczenia powietrza w tym mieście ma charakter szczególny, rażąco odbiegający od jakości powietrza w innych miastach, co uzasadnia przyznanie mu dodatkowego urlopu za służbę w warunkach długotrwałego narażenia na rakotwórcze i mutagenne działanie substancji wymienionych w rozporządzeniu nr 1272/2008. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi błąd mający polegać na zaniechaniu zbadania, czy policjant w latach 2017 - 2018 pełnił służbę w narażaniu na ekspozycję czynnika szkodliwego w rozmiarze wynikającym z dyspozycji powołanego przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, by skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do żądanego urlopu dodatkowego, zwłaszcza, że sam wskazał na okres narażenia w I i IV kwartale danego roku, co potwierdza wystąpienie przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia (przerwa dłuższa niż 3 miesiące).

Organ wskazał także na treść art. 197 k.p., która jest fundamentalna nie tylko dla typowych stosunków pracy, ale także dla stosunku służbowego policjantów poprzez stosowanie dyspozycji art. 71a ust. 6 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 197 § 1 zdanie pierwsze kodeksu pracy przedmiotem odpowiedzialności pracodawcy w omawianym obszarze jest stan bhp w zakładzie pracy, to znaczy na terenie zakładu pracy. Pojęcie "teren zakładu pracy" zostało zdefiniowane w § 2 pkt 7a rozporządzenia bhp jako przestrzeń wraz z obiektami budowlanymi, będąca w dyspozycji pracodawcy, w której pracodawca organizuje miejsca pracy, to znaczy miejsca przez niego wyznaczone, do których pracownik ma dostęp w związku z wykonywaną pracą (§ 2 pkt 7b rozporządzenia bhp). Tak określony przedmiot odpowiedzialności pracodawcy (za stan bhp na terenie zakładu pracy) nie ma charakteru spersonifikowanego, odnosi się bardziej do świata zewnętrznego niż do osoby. Podobny wniosek może wypływać z treści art. 15 k.p., formułującego jedną z podstawowych zasad prawa pracy, zgodnie z którą przedmiotem obowiązków, a tym samym odpowiedzialności pracodawcy w omawianej dziedzinie, jest zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Przez pojęcie warunków pracy rozumie się sytuację, w jakiej odbywa się proces pracy zarówno na terenie zakładu pracy, jak i poza nim, jeśli pracodawca może mieć wpływ na wykonywanie pracy przez pracownika w innym miejscu niż jego stałe miejsce pracy.

Policjanci wykonują służbę z natury rzeczy niebezpieczną, narażając życie i zdrowie w celu wypełnienia zadań. Posiadają niezbędne wyposażenie, umundurowanie, przeszkolenie mające im gwarantować względne bezpieczeństwo. Wszelkie niedogodności służby, ponoszone ryzyko utraty zdrowia lub życia są rekompensowane funkcjonariuszom przez odpowiednie uregulowania prawne ujęte w ustawie o Policji, która stanowi w tym zakresie lex specjalis do innych regulacji. Powyższe znajduje potwierdzenie w dyspozycji art. 71a ust. 7 ustawy o Policji. Organ nie kwestionuje szkodliwości oddziaływania benzo (a)pirenu będącego jednym ze składników zanieczyszczonego powietrza atmosferycznego i jego wpływu na stan zdrowia (długość życia) człowieka. Uznaje jedynie, iż odpowiedzialność za zanieczyszczenie powietrza atmosferycznego wielopierścieniowymi węglowodorami aromatycznymi (czy innymi pyłami szkodliwymi) przekracza granice odpowiedzialności organu służbowego za bezpieczne i higieniczne warunki służby. Adresatem roszczenia o poprawę złej jakości powietrza atmosferycznego winno być państwo/samorząd terytorialny.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska i argumentację w sprawie. Organ podkreślił, że ocena narażenia i badanie zagrożenia odnosi się wyłącznie do pracy policjanta kierującego ruchem drogowym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Przy rozstrzyganiu spraw Sąd nie kieruje się zaś zasadami słuszności, sprawiedliwości społecznej, wyjątkowymi, w ocenie skarżącego, okolicznościami, które miałyby uzasadniać niezastosowania jakiegoś przepisu prawa, bądź interpretację sprzeczną z treścią przepisu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że przedmiotem sporu pozostaje kwestia spełnienia przez skarżącego policjanta warunków uprawniających do nabycia prawa do urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni za pracę w warunkach uciążliwych dla zdrowia szczegółowo opisanych w § 12 rozporządzenia z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282), które wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 86 ustawy o Policji i stanowi wyjątek od ogólnych zasad nabywania prawa do urlopu wynikającego z kodeksu pracy. Rozporządzenie określa szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów oraz tryb postępowania w tych sprawach, wymiar płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby, wymiar płatnego urlopu zdrowotnego oraz okolicznościowego, a także urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn (§ 1). Wskazuje, że policjant ma prawo do urlopu wypoczynkowego (§ 3-9), do płatnego urlopu dodatkowego (§ 10-17), płatnego urlopu okolicznościowego (§ 19-25) oraz zdrowotnego i bezpłatnego (§ 26-30).

Innymi słowy podstawę materialnoprawną kontrolowanej sprawy stanowił kodeks pracy z włączeniami wskazanymi w art. 71a ust. 6 i ust. 7 ustawy o Policji, ustawa o Policji oraz wydane z jej umocowania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie urlopów policjantów. Powołane przepisy stanowią regulację odrębną od zasad dotyczących ogółu pracowników. Policjanci z racji specyfiki swojego zawodu oraz istniejących w nim zagrożeń posiadają odrębne uregulowania prawne, które obejmują również kwestię urlopów dodatkowych. Urlopy takie udzielane są na wniosek i uzależnione od spełnienia określonych przesłanek uprawniających pracodawcę do jego przyznania.

Policjant nabywa prawo do pierwszego urlopu dodatkowego po upływie roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonuje komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 13 ust. 1). Przełożony przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny sporządzonej przez komisję, co wymaga opinii dla niego pozytywnej. Jeżeli policjant pełni służbę na stanowisku, na którym występują warunki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia uprawniające do uzyskania urlopu dodatkowego w różnym wymiarze, przysługuje mu jeden urlop w wymiarze korzystniejszym. Uprawnienie do urlopu z § 12 rozporządzenia jest uprawnieniem samoistnym i nie podlega zbiegowi z innymi urlopami dodatkowymi. Innymi słowy urlop jest należny niezależnie od innych urlopów dodatkowych i ich wymiaru. Może być przyznany w każdym roku kalendarzowym. Jeżeli jednak przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące w ciągu roku, to policjant nie nabywa tego prawa. Przyczyna przerwy nie ma znaczenia (choroba, urlop).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje na wstępie, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

W ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego za lata 2017 i 2018 w wymiarze 13 dni roboczych w związku z pracą w warunkach narażenia na działanie substancji o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Wynika to wprost z uzasadnienia samego raportu, który wskazuje na pracę w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku czyli 6 z 12 miesięcy danego roku w okresie zimowym przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy. Już ta okoliczność wyklucza nabycie prawa do wskazanego urlopu na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Niemniej jednak wskazać należy, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo interwencyjnego opracowanej przez KMP 6 września 2018 r. (k. 47 akt). Nadto ze sprawozdania Komisji wynika, że istotnie beznzo (a)piren występuje w powietrzu w R., co potwierdzają pomiary publikowane przez WIOŚ, które wskazują, że występują przekroczenia normatywów docelowych określonych dla powietrza atmosferycznego dla obszaru miasta, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1013). Jednak rozporządzenie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, jak wskazane rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu z 24 sierpnia 2012 r. oraz rozporządzenie z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy regulują różne kwestie i służą różnym celom. Inne są normy dla środowiska pracy rozumianego jako zakład pracy, hala produkcyjna, laboratorium a inne dla otwartej przestrzeni. W odniesieniu do środowiska pracy NDS benzo (a)pirenu wynosi 2000 ng/m3 (nanogramów na metr sześcienny), podczas gdy poziom docelowy tej substancji w powietrzu atmosferycznym, określony w ww. rozporządzeniu z 24 sierpnia 2012 r. stanowi 1 ng/m3. Wartość średnia w powietrzu z roku 2017 wynosi 16,02 ng/m3, a z roku 2018 - 13,20 ng/m3. Stężenia te osiągają max wartości w lutym lub styczniu i to rzędu 46,09 ng/m3 (styczeń 2017 r.) czy 37,20 ng/m3 (luty 2018 r.). Najwyższe pomiary odnotowano w 7 kolejnych dniach od 5 do 11 lutego 2018 r. - 49,71 ng/m3, średnie stężenie wynosiło 37,13 ng/m3. Ale już w sierpniu 2018 r. pomiary wykazywały wartości od 0,38 do 1,04 ng/m3 (średnio 0,59 ng/m3), podobnie w maju, czerwcu i lipcu 2018 r.

Podsumowując należy stwierdzić, że wskazane powyżej przepisy ustawy o Policji, Kodeksu pracy i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie stawiają szereg wymogów, od spełnienia których zależy prawo do urlopu dodatkowego. Skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia, lecz winien także odnieść jego poziom nie do progów wynikających z przepisów dot. ochrony środowiska, lecz regulujących NDS w środowisku pracy. Winien także wykazać brak przesłanek negatywnych, a tego skarżący nie uczynił. Wręcz przeciwnie sam wskazał na 6 miesięczną przerwę w pracy w narażeniu, co potwierdziła również Komisja w swoim sprawozdaniu.

Dodać należy że komisja została powołana zgodnie z przepisami i wymaganym składzie. Przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, które opisała w sprawozdaniu. Skarżący ze sprawozdaniem Komisji nie polemizuje, ani nie podważył prawidłowości jej stanowiska.

Postępowanie dowodowe, włączając w to wynik prac komisji i dane z systemu monitoringu jakości powietrza wykazało, że służba w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach narażenia na działanie substancji szkodliwej. Dotyczy to zarówno czasu narażenia w ciągu roku, jak i stężenia substancji. To, że łączy się z przebywaniem na powietrzu i narażeniem na smog w okresach zimowych, nie oznacza uzasadnienia dla przyznania dodatkowego urlopu, dla którego wymagana jest ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu i w określonym czasie.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do urlopu dodatkowego 13 dni ani krótszego wskazanego w § 12 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego naruszeń przepisów skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wykładnia przepisów prawa materialnego została przeprowadzona poprawnie, jak również właściwie je zastosowano do ustalonego stanu faktycznego.

Nadto wskazane w skardze dyrektywy nie mają w sprawie zastosowania, gdyż adresowane są do pracodawcy i dotyczą jego wpływu na miejsce pracy. Dyrektywa nr 2004/37/WE ustala wymagania minimalne narażenia na czynniki rakotwórcze oraz wartości dopuszczalne (art. 16 i załącznik nr 3). W załączniku nr 1 wymienia substancje rakotwórcze szkodliwe oraz procesy produkcyjne w których występują. Nie ma wśród nich benzo (a)pirenu. Natomiast dyrektywa nr 89/391/EWG nie obejmuje sezonowych lub zmiennych stanowisk pracy (art. 1 pkt 2 lit.b); pól, lasów i innych gruntów tworzących część przedsiębiorstwa rolnego i leśnego, usytuowanych poza terenem zabudowanym przedsiębiorstwa (lit. e) i dotyczy miejsc pracy rozumianych jako miejsce w budynku przedsiębiorstwa. Celem dyrektywy nr 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza jest zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość; (...); uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych; zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu. Zdefiniowany "poziom krytyczny" oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, po przekroczeniu którego mogą wystąpić bezpośrednie niepożądane skutki w odniesieniu do niektórych receptorów, takich jak drzewa, inne rośliny lub ekosystemy naturalne, jednak nie w odniesieniu do człowieka. Inaczej mówiąc chodzi o działania proekologiczne i jednakowa ocenę zagrożeń. Natomiast dyrektywa nr 2004/107/WE wprowadza kryteria jakości powietrza określone jako wartości docelowe, które są poziomem substancji, ustalonym w celu unikania dalszego długoterminowego szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie.

Prezentując powyższe stanowisko, Sąd w całości podziela argumentację wyrażoną w nieprawomocnych wyrokach tut. Sądu wydanych w podobnych sprawach, m.in. w sprawach o sygn. III SA/Gl 1149/19 i III SA/Gl 1165/19.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.