III SA/Gd 594/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2740104

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2019 r. III SA/Gd 594/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski.

Sędziowie WSA: Janina Guść, Alina Dominiak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia 7 lutego 2018 r. nr (...),

2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami,

3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) na rzecz skarżącego A. J. kwotę 1134,57 zł (jeden tysiąc sto trzydzieści cztery złote pięćdziesiąt siedem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2018 r., którą w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.), cofnięto A. J. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B.

W uzasadnieniu wskazano, że prawomocną decyzją z dnia 13 września 2016 r. organ I instancji skierował A. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych.

Pismem z dnia 14 listopada 2017 r. Starosta wezwał A. J. do przedłożenia wyniku egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy, ewentualnie złożenia wyjaśnień co do przyczyn nie poddania się egzaminowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wobec braku informacji o pozytywnym wyniku egzaminu Starosta cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organ odwoławczy wskazał, że skoro skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy, to uzasadnione było cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Z przepisu tego wynika bowiem, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji obliguje starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 440/18 uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr (...).

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie budziło wątpliwości, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, jednak - w okolicznościach sprawy - dokonanie takiego ustalenia nie było wystarczające do uznania, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Skarżący w toku postępowania zarzucał, że nie mógł poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, bowiem uniemożliwił mu to organ pierwszej instancji, nie generując profilu kandydata na kierowcę.

Poddanie się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wymaga podjęcia pewnych czynności, które w sposób naturalny rozłożone są w czasie. Do organu administracji należy wobec tego ocena, czy niewykonanie obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w realiach konkretnej sprawy zobowiązuje do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący zarzucał, że nie uczynił zadość nałożonemu obowiązkowi z przyczyn leżących po stronie organu administracji. Skoro nie zostało wyjaśnione w sposób należyty, czy niewykonanie obowiązku nałożonego na skarżącego zobowiązywało do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, nie można było uznać, że organ odwoławczy w sposób zgodny z prawem zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy miał wyjaśnić kwestię przedłożenia przez skarżącego orzeczenia psychologicznego (orzeczeń psychologicznych) oraz kwestię złożenia przez niego wniosków mogących skutkować wygenerowaniem profilu kierowcy. Po dokonaniu tych ustaleń organ miał ocenić zasadność przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego. Powyższe pozwolić miało na dokonanie oceny, czy niewykonanie przez skarżącego obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w realiach niniejszej sprawy zobowiązuje do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 29 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, Starosta przywrócił skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. B w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B.

Zdaniem organu odwoławczego na skutek wydania decyzji o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami zniesiony został skutek cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami, wynikający z decyzji Starosty z dnia 7 lutego 2018 r. Nie ma wobec tego przesłanek do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty z dnia 7 lutego 2018 r., bowiem nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Zdaniem Kolegium nie ma też podstaw do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, bowiem przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują, by w wyniku wydania decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy decyzja o cofnięciu uprawnień miałaby zostać uchylona, a postępowanie umorzone.

A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo że nie doszło do cofnięcia odwołania ani do stwierdzenia przez organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną lub utracił ten status w toku postępowania, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i zaniechanie wydania decyzji uchylającej decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2018 r. względnie umorzenia postępowania na skutek ustalenia, że skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ kolegialny, w skład którego wchodził pracownik organu podlegający wyłączeniu.

W uzasadnieniu wskazano, że nie zaszły przypadki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, wobec czego postępowanie to nie powinno zostać umorzone. Wskazano również, że w przypadku zmiany stanu faktycznego w toku postępowania międzyinstancyjnego lub postępowania odwoławczego na organie ciąży obowiązek dostosowania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji. Zdaniem skarżącego, skoro przepisy nie określają terminu, w jakim nastąpić ma poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przyjąć należy, że uczynić to można także w toku postępowania administracyjnego do czasu zakończenia go ostateczną decyzją administracyjną. Skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przed wydaniem decyzji ostatecznej, a zatem odpadła przyczyna, dla której miałaby zostać wydana decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Uzasadnione zatem było uchylenie nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium upatrującym braku podstaw do uchylenia decyzji w fakcie wydania decyzji o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Zdaniem skarżącego decyzja taka jest bez znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro uprawnienia nigdy prawomocnie skarżącemu nie zostały cofnięte, logiczne jest uchylenie decyzji o przywróceniu uprawnień w trybie wznowienia postępowania.

Skarżący ponadto, mając świadomość rozbieżności orzecznictwa w kwestii wyłączenia pracownika, powołał się na konkretne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na poparcie swojego twierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział członek organu kolegialnego podlegający wyłączeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ ponadto nie zgodził się z zarzutem skargi, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział członek organu kolegialnego podlegający wyłączeniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 21886) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie można podzielić wszystkich jej zarzutów.

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należało zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ kolegialny, w skład którego wchodził pracownik organu podlegający wyłączeniu.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1.

W niniejszej sprawie w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydającego decyzję z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr (...), uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 440/18, znajdowali się: A. B., J. W. i M. S. Z kolei w obecnie kontrolowanej decyzji z dnia 16 stycznia 2019 r. nr (...) w składzie SKO znajdowali się: A. B., K. P. i M. S.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1036/18 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), opowiadający się za wąskim rozumieniem wyłączenia. NSA stwierdził, że "wydaje się, że w reprezentatywnym dla tego nurtu orzecznictwa wyroku NSA z 5 listopada 2014 r. I OSK 1993/14, trafnie przyjęto, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Uzasadniając tą tezę Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona".

Podzielając powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że zarzut skarżącego, iż w skład organu odwoławczego, obecnie wydającego decyzję, wchodziły osoby wyłączone od orzekania, jest niezasadny.

Sąd podziela natomiast zarzuty skargi dotyczące wadliwego wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie sekwencja zdarzeń była następująca:

- decyzją z dnia 13 września 2016 r. Starosta skierował A. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy,

- decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. Starosta cofnął A. J. uprawnienia do kierowania pojazdami wobec braku informacji o pozytywnym wyniku egzaminu,

- decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 7 lutego 2018 r.,

- w dniu 25 maja 2018 r. skarżący uzyskał pozytywny wynik egzaminu sprawdzającego kwalifikacje (o czym organ powziął wiadomość w dniu 28 maja 2018 r.),

- decyzją z dnia 29 maja 2018 r. Starosta przywrócił skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami z uwagi na pozytywny wynik egzaminu,

- wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 440/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję SKO w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło w tej sytuacji w kontrolowanej obecnie decyzji uznać, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z uwagi na przywrócenie skarżącemu uprawnień decyzją z dnia 29 maja 2018 r.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji (...).

W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła wątpliwość co do zasadności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na niejasne (niewyjaśnione) okoliczności dotyczące możliwości poddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji.

Na skutek wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 października 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami nie było zakończone ostateczną i prawomocną decyzją. Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy ma obowiązek brania pod uwagę zmiany stanu faktycznego, do których doszło w toku postępowania międzyinstancyjnego lub w toku postępowania odwoławczego. Co prawda organ odwoławczy powołał się w istocie na to, że zmiana taka nastąpiła, jednak wadliwie uznał, że istotny dla sprawy jest fakt wydania decyzji o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

Tymczasem dla niniejszej sprawy istotna była nie okoliczność wskazana przez organ odwoławczy, a fakt, że w toku postępowania o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami skarżący poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, tym bardziej, że przepisy prawa nie przewidują terminu, w jakim ma dojść do sprawdzenia kwalifikacji.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że decyzja o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami jest obojętna w realiach niniejszej sprawy, w której istotne były przesłanki możliwości cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, sprowadzające się do braku niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego.

Argumentacja Kolegium, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, by w wyniku wydania decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami uchyleniu podlegała decyzja o cofnięciu uprawnień jest zasadna, jednak pamiętać należy, że w niniejszej sprawie istotne jest, że przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami dopełnił on wymogu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Poza granicami sprawy pozostaje ocena zasadności pozostawania w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia 29 maja 2018 r. o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, skoro uprawnienia te nie zostały stronie cofnięte ostateczną (prawomocną) decyzją.

Zdaniem Sądu - w realiach niniejszej sprawy - poddanie się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego przed wydaniem decyzji ostatecznej, czyli spełnienie przez niego obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 13 września 2016 r., spowodowało odpadnięcie przyczyny, dla której miałaby zostać wydana decyzja o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami. Wadliwe w tej sytuacji było umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem tego rodzaju rozstrzygnięcie pozostawiło w mocy decyzję organu pierwszej instancji, której skutki powinny być zniesione w związku ze zmianą stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe zaistniał oczywisty brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wobec czego zastosowanie powinien mieć nie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ten ostatni przepis ma zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu, które należy uznać za bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 wyroku).

Na skutek stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (pkt 2 wyroku).

O kosztach, na które składają się - według przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego spisu - koszty zastępstwa procesowego za postępowanie pierwszoinstancyjne (480 zł), za postępowanie zażaleniowe (240 zł), wpis od skargi (200 zł), wpis od zażalenia (100 zł), wydatki na korespondencję (36 zł), wydatki związane z dojazdem na rozprawę (78,57 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.