III SA/Gd 545/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2742799

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2019 r. III SA/Gd 545/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.).

Sędziowie WSA: Paweł Mierzejewski, Bartłomiej Adamczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2019 r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r., nr (...) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. A. Ż. (dalej także jako "wnioskodawczyni") zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Na potwierdzenie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych wnioskodawczyni załączyła m.in.: umowę najmu z dnia 10 grudnia 2012 r. zawartą pomiędzy L. K. a A. Sp. z o.o. w organizacji, umowę podnajmu z dnia 8 stycznia 2013 r. zawartą pomiędzy A. Sp. z o.o. a A. Sp. z o.o. Sp. komandytową, umowę podnajmu z dnia 1 kwietnia 2016 r. zawartą pomiędzy A. Sp. z o.o. Sp. komandytową a B Sp. z o.o., umowę podnajmu z dnia 12 marca 2019 r. zawartą pomiędzy B. Sp. z o.o. a A. Ż.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr (...) Wójt Gminy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 z późn. zm.) jednym z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Organ zauważył, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu jest kwestionowane przez właścicielkę nieruchomości, L. K., która przesłuchiwana w charakterze świadka w dniu 15 kwietnia 2019 r. oświadczyła, że nie podpisała w dniu 10 grudnia 2012 r. umowy, z której wynikało uprawnienie najemcy do zawierania kolejnych umów podnajmu z osobami trzecimi oraz wskazała, że umowa z dnia 10 grudnia 2012 r. została przez nią wypowiedziana pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r., a w Sądzie Rejonowym, Wydział I Cywilny, sygn. akt (...), toczy się sprawa w przedmiocie wydania nieruchomości i zapłatę. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. kwestii posiadania tytułu prawnego do lokalu i w związku z tym zawiesił postępowanie.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. Ż.

Zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania w postaci art. 7, 8 § 2, 75 § 1, 77 § 1, 80, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 18 ust. 6 pkt 2, art. 18 ust. 7 pkt 5, art. 14 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W szczególności zarzuty dotyczyły tego, że nie przesłuchano w charakterze świadka D. K. jako drugiej strony umowy najmu z dnia 10 grudnia 2012 r., sugerowano odpowiedzi i oświadczenia w trakcie przesłuchania świadka L. K. oraz niewłaściwie przyjęto, iż wynik sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym, sygn. akt (...), stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podkreśliła, że "samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji". Zdaniem strony, organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby rozstrzygnąć sprawę. W piśmie z dnia 15 maja 2019 r. skarżąca uściśliła swój opis przebiegu przesłuchania świadka L. K. i załączyła protokoły rozpraw Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r., nr (...) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy przedstawił w jaki sposób rozumiany jest termin "zagadnienie wstępne" oraz potwierdził stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym stanowi zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. Ż. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania w postaci: art. 7, 8 § 2, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 18 ust. 6 pkt 2, art. 18 ust. 7 pkt 5, art. 14 ust. 2a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podtrzymując argumenty zawarte w zażaleniu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z umowy z dnia 2 sierpnia 2019 r. na dostarczanie wody do nieruchomości położonej w S. przy ul. K. W uzasadnieniu podkreśliła, że nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto wskazała, że Wójt Gminy nie kwestionował dotychczas ważności umowy najmu z dnia 10 grudnia 2012 r. oraz kolejnych umów podnajmu zawartych na jej podstawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie ulega uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli Sądu A. Ż. (zwana dalej - "skarżącą") uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 23 kwietnia 2019 r. w przedmiocie - zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca zwróciła się w dniu 21 marca 2019 r. do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Poza sporem było, że lokal stanowiący punkt sprzedaży położony jest w nieruchomości, której właścicielką jest L. K.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ zasadnie zawiesił postępowanie, uznając że rozpoznanie wniosku skarżącej jest uzależnione od rozpoznania sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt (...) z powództwa L. K. o wydanie nieruchomości oraz zapłatę za bezumowne korzystanie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił bowiem art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie za zagadnienie wstępne organy obu instancji uznały posiadanie przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2137 z późn. zm., powoływana dalej jako "u.p.a." oraz "ustawa"), sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta. Jednym z obowiązkowych dokumentów, który należy złożyć z wnioskiem o wydanie zezwolenia zgodnie z ust. 6 pkt 2 przywołanego przepisu jest dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Nadto art. 18 ust. 7 pkt 5 u.p.a. stanowi, że warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży.

Z powyższego wynika, że do wykazania tytułu prawnego do lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, obligatoryjne jest przedłożenie przez wnioskodawcę (przedsiębiorcę) ubiegającego się o zezwolenie stosownego dokumentu (lub dokumentów). Przez "tytuł prawny" do lokalu, o którym mowa w ustawie należy rozumieć zarówno tytuł o charakterze prawnorzeczowym (własność), jak i tytuł o charakterze obligacyjnym wynikający z zawartej przez wnioskodawcę umowy (najem, dzierżawa czy użyczenie).

W świetle powołanych przepisów prawa nie może budzić wątpliwości, że na organie administracji ciąży obowiązek oceny prawnej przedłożonych dokumentów, i to pod kątem skutków jakie powodują w świetle prawa cywilnego, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w oparciu o przedłożone dokumenty i materiał dowodowy zgromadzony w sprawie czy podmiot legitymuje się skutecznym tytułem prawnym do lokalu. Taki pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., w sprawie sygn. akt II GSK 853/10).

Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy należy podkreślić, że skarżąca na potwierdzenie tytułu prawnego do lokalu przedłożyła wraz z wnioskiem z dnia 21 marca 2019 r. aż cztery umowy cywilnoprawne (jedna umowa najmu i trzy umowy podnajmu) oraz porozumienie w przedmiocie rozwiązania umowy podnajmu, które dotyczą okresu od 2012 r. do 2019 r. Skarżąca jest stroną ostatniej z załączonych umów podnajmu, natomiast stronami pozostałych umów, jak i porozumienia są inne podmioty - których krąg - wykracza poza ramy niniejszego postępowania administracyjnego.

I tak, z wnioskiem zostały przedłożone:

- umowa najmu z dnia 10 grudnia 2012 r. zawarta pomiędzy L. K. - właścicielką nieruchomości (wynajmująca) a A. Sp. z o.o. w organizacji (najemca), reprezentowaną przez prezesa zarządu - D. K.;

- umowa podnajmu z dnia 8 stycznia 2013 r. zawarta pomiędzy A. Sp. z o.o. (wynajmująca) a A. Sp. z o.o. Sp. komandytową (najemca), reprezentowaną przez prezesa zarządu - D. K.;

- umowa podnajmu z dnia 1 kwietnia 2016 r. zawarta pomiędzy A. Sp. z o.o. Sp. komandytową (wynajmująca) reprezentowaną przez prezesa zarządu - D. K. a B. Sp. z o.o. (najemca);

- umowa podnajmu z dnia 12 marca 2019 r. zawarta pomiędzy B. Sp. z o.o. (wynajmująca) i A. Ż. (najemca).

W ostatniej umowie podnajmu w § 1 znajduje się zapis, w którym wynajmujący oświadczył, że jest najemcą budynku i posiada prawo do podnajmu. Analogiczny zapis dotyczący prawa do podnajmu zawierają pozostałe umowy podnajmu. Jest to istotne postanowienie umowne z uwagi na brzmienie art. 6882 k.c. który stanowi, że bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu lub jego części do bezpłatnego używania ani go podnająć (...).

Jednocześnie, co również istotne, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa różne egzemplarze umowy najmu z dnia 10 grudnia 2012 r., zawartej pomiędzy L. K., właścicielką nieruchomości (wynajmującą) a A. Sp. z o.o. (najemcą). W egzemplarzu dołączonym do wniosku skarżącej w § 4 umowy najmu przyznano najemcy prawo do podpisywania dalszych umów na podnajem, w drugim zaś jej egzemplarzu, brak jest zgody właściciela nieruchomości (wynajmującego) na podnajem. Zapisy zawarte w § 4 tej samej umowy mają odmienne brzmienie i wywierają odmienne skutki prawne w zakresie uprawnienia do podnajmu.

Przy czym, zapisy dotyczące prawa do podnajmu ujęte w umowie najmu z dnia 10 grudniach 2012 r. i zawieranych w jej następstwie - kolejnych umowach podnajmu - wiążą się ściśle z podstawową zasadą prawa cywilnego, a mianowicie zasadą: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, która stanowi, że nie można przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli samemu się posiada.

Można dodać, że właścicielka nieruchomości zeznaniach z dnia 15 kwietnia 2019 r. zakwestionowała umowę z dnia 10 grudnia 2012 r., zawartą z A. Sp. z o.o. w organizacji, przedłożoną przez skarżącą, oświadczając, że zawarła umowę najmu o innej treści, w której brak było zapisu o prawie do zawierania umów podnajmu.

Oprócz ww. umów, skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła również porozumienie w przedmiocie rozwiązania z dniem 11 marca 2019 r. umowy podnajmu pomiędzy B. Sp. z o.o. (wynajmujący), a C. Sp. z o.o. (najemca), reprezentowaną przez prezesa zarządu - D. K. (mimo skutecznego wezwania organu z dnia 29 marca 2019 r., doręczonego skarżącej w dniu 1 kwietnia 2019 r. do przedłożenia umowy podnajmu, której porozumienie dotyczyło, nie została ona dostarczona). Skarżąca zaś tytuł prawny do lokalu wywodzi z umowy podnajmu zawartej w dniu 12 marca 2019 r. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się również inne dokumenty, w tym dwa wypowiedzenia umowy najmu z dnia 10 grudnia 2012 r. przez właścicielkę nieruchomości L. K., a mianowicie z dnia 2 sierpnia 2016 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2016 r. (wraz z pokwitowaniem doręczenia oraz potwierdzeniem nadania listem poleconym), a także wezwania do zwrotu nieruchomości z 1 i 14 września 2016 r.

Jednocześnie nie było w sprawie kwestionowane, że przed sądem powszechnym - Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt (...), toczy się postępowanie, w którym właścicielka nieruchomości L. K. domaga się wydania nieruchomości oraz zapłaty za bezumowne korzystanie. Właścicielka nieruchomości skierowała pozew do szerokiego kręgu podmiotów, będących jednocześnie stronami przełożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem umów, w tym B. Sp. z o.o. (która podnajęła skarżącej lokal), C. Sp. z o.o. czy D. K. (prezes zarządu ww. spółek).

Nie negując - co do zasady - uprawnień organu administracyjnego do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie tytułu prawnego do lokalu, to w opisanych powyżej okolicznościach sprawy, powstaje pytanie czy organ powinien zawiesić postępowanie, oczekując na rozstrzygnięcie sądu cywilnego, czy też dokonać oceny szeregu przedłożonych przez skarżącą dokumentów (umów, porozumienia, wypowiedzeń) i wywołanych przez nie skutków w płaszczyźnie prawa cywilnego w celu ustalenia istnienia (lub braku) tytułu prawnego do lokalu.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że tytuł prawny do lokalu skarżąca wyprowadza z umowy podnajmu, która jest poprzedzona innymi umowami podnajmu oraz umową najmu, i co ważne, zawieranymi przez inne podmioty, które są stronami toczącego się postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z sytuacją oceny przez organ umowy zawartej pomiędzy właścicielem lokalu lub nieruchomości a podmiotem ubiegającym się o uzyskanie zezwolenia). Ponadto, oceny cywilnoprawnej wymagają nie tylko ww. umowy ale również inne dokumenty, w tym skuteczność wypowiedzeń z 2016 r. umowy najmu z dnia 10 grudnia 2012 r. dokonanych przez właścicielkę nieruchomości wobec innego podmiotu.

Zdaniem Sądu orzekającego - w opisanej sytuacji - organ administracji zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej jest zależne od rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej przed sądem cywilnym. W konsekwencji też ustalona przez organ okoliczność toczącego się postępowania przed Sądem Rejonowym w sprawie o sygn. akt (...), wbrew zarzutom skargi, nakładała obowiązek zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i to niezależnie od dalszych czynności, które zostaną dokonane w sprawie, po podjęciu zawieszonego postępowania.

Na zakończenie rozważań należy wyjaśnić skarżącej, że kontroli sądowej podlegał aspekt proceduralny sprawy, a mianowicie zasadność zawieszenia postępowania przez organ. Ponadto, w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego, dopuszczalny jest tylko dowód uzupełniający z dokumentów, zaś w świetle unormowania art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z umowy z dnia 2 sierpnia 2019 r. na dostawę wody.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.