Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2689471

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 czerwca 2019 r.
III SA/Gd 301/19
Zasady określenia przez radę powiatu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść.

Sędziowie WSA: Alina Dominiak, Bartłomiej Adamczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 października 2018 r. nr (...) w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu w 2019 r. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 25 października 2018 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr (...) w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2019 r.

W podstawie prawnej uchwały podano art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządnie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.p.f.").

W § 2 ww. uchwały zapisano, że apteki z terenu miast B. i M. pełnić będą dyżury całodobowe w celu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W § 4 ust. 1 uchwały wskazano zaś, że apteki ogólnodostępne: (...) przy ul. (...) 30, (...) przy ul. (...) 10, (...) przy ul. (...) 22, (...) przy ul. (...) 12b, (...) przy ul. (...), (...) przy ul. (...) 24 i (...) przy ul. (...) 30, działające na terenie miasta M. pełnią dyżury, o których mowa w § 2, w systemie tygodniowym. W § 4 ust. 2 przewidziano zaś, że dyżur rozpoczyna się w poniedziałek o godzinie 8:00 i kończy się w poniedziałek kolejnego tygodnia o godzinie 8:00, zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu wskazała, że zgodnie z art. 94 u.p.f. rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa w drodze uchwały rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Rozkład ten powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Obecnie obowiązującym aktem na terenie powiatu (...) w przedmiotowej sprawie jest uchwała nr (...) Rady Powiatu (...) z dnia 26 października 2017 r. w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2018 r., w związku z powyższym konieczne jest podjęcie uchwały określającej rozkład godzin pracy aptek na 2019 r.

Wskazano, że niniejsza uchwała uwzględnia całodobową działalność i tym samym pełnienie wszystkich dyżurów na terenie B. przez aptekę (...), natomiast aby wywiązać się z ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie M. i jego okolic ustalono tygodniowy system dyżurów pełnionych przez 7 funkcjonujących na terenie M. aptek ogólnodostępnych. Wskazano też, że godziny pracy aptek ogólnodostępnych w dni powszednie - poza dyżurami - zweryfikowano na podstawie pisemnych i telefonicznych deklaracji ich przedstawicieli.

Projekt powyższej uchwały został przekazany do zaopiniowania przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu (...) oraz Okręgową Radę Aptekarską (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. Przez wójtów i burmistrzów został zaopiniowany pozytywnie, natomiast negatywną opinię wydał samorząd aptekarski. W uzasadnieniu swojej opinii Okręgowa Rada Aptekarska, w oparciu o stanowisko właścicieli aptek ogólnodostępnych w M., podnosiła brak zainteresowania pacjentów usługami farmaceutycznymi w porze nocnej oraz wystarczające już zabezpieczenie ewentualnych nagłych potrzeb przez aptekę całodobową z B.

Rada Powiatu wskazała, że ustawodawca rozróżnia rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dwóch odmiennych sytuacjach: w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W takiej sytuacji skorzystanie ze świadczeń całodobowej apteki z B. dla mieszkańców M. i okolic wiązałoby się z koniecznością pokonania co najmniej czterdziestokilometrowej trasy i tym samym z nadmiernym wydłużeniem oczekiwania na podanie leku (o minimum 40 minut), przy czym takie rozwiązanie dotyczyć mogłoby tylko osób posiadających własne środki transportu, natomiast osoby starsze, uboższe i nieposiadające własnego pojazdu byłyby narażone na brak możliwości przyjęcia leku przez czas zdecydowanie dłuższy.

Podkreślono, że powinnością Rady Powiatu jest ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewnić dostępność świadczeń również w nocy, święta i dni wolne od pracy, a zatem w czasie gdy większość aptek nie pracuje. Tym samym spełnienie postulatu środowiska aptekarskiego, o którym mowa w opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej w K., polegającego na zapewnieniu dyżurów do godz. 22.00 stanowiłoby naruszenie ustawowego nakazu zapewnienia dostępności świadczeń w porze nocnej. W tym kontekście Rada zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 3 u.p.f. w przypadku nagłego zagrożenia życia pacjenta farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę.

Biorąc powyższe pod uwagę, jak również fakt, że organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego, Rada Powiatu uznała, że podjęcie przedmiotowej uchwały - pomimo negatywnej opinii co do postanowień w zakresie pełnienia całodobowych dyżurów przez apteki na terenie M. - jest prawnie uzasadnione.

(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w C. (dalej zwana także: "skarżącą") zaskarżyła wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej wymienionego w § 2 i § 4 uchwały harmonogramu w zakresie dotyczącym gminy M. oraz załącznika nr 1 do uchwały - Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych na terenie miasta M. w 2018 r.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, t.j.: art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że na terenie miasta M. wystąpiły przesłanki do uchwalenia całodobowych, codziennych dyżurów aptek ogólnodostępnych; art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 2 u.p.f. poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącego nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków prawnych świadczenia usług na rzecz ludności w porze nocnej oraz święta.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że jest prowadzącą aptekę ogólnodostępną, której interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, gdyż na skutek przyjęcia zaskarżonej uchwały została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców M. w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych. Uregulowania w zawarte w uchwale dotyczą zatem skarżącej w sposób bezpośredni.

Skarżąca przywołała treść art. 94 u.p.f. wskazując, że niewątpliwie ustalanie rozkładu godzin aptek w drodze uchwały Rady Powiatu stanowi ograniczenie działalności gospodarczej, które jednak jako takie nie powinno być stosowane dowolnie. Na przedsiębiorcę bowiem zostają nałożone obowiązki, pociągające za sobą konieczność poniesienia znacznych nakładów finansowych (opłata za media w porze nocnej, dodatkowe wynagrodzenie pracowników), a przede wszystkim stwarzające trudności organizacyjne poprzez potrzebę zatrudnienia dodatkowego personelu w celu zagwarantowania wszystkim pracownikom czasu pracy, który nie przekracza określonego w przepisach prawa. Nie kwestionując więc zasadności ustalenia aptek dyżurujących w powiecie, skarżąca zauważyła, że ustalany czas pracy aptek, jako swoiste ograniczenie działalności, musi stanowić wyważoną analizę interesów ludności oraz przedsiębiorców (farmaceutów).

Podniosła, że skarżyła już poprzednią uchwałę dotyczącą dyżurów aptek w roku 2018, niemniej jednak w niniejszym przypadku Rada Powiatu nie uwzględniła opinii samorządu aptekarskiego, a nadto zgodnego w tym zakresie stanowiska środowiska aptekarskiego w M. Podmioty te szeroko przedstawiły argumentację w zakresie niezasadności uchwalania całodobowych dyżurów aptek, a to właśnie one posiadają najgłębszą wiedzę o rzeczywistym zapotrzebowaniu na usługi farmaceutyczne na terenie miasta. Zgodnie zaś z przytoczonymi przepisami, to zapewnienie dostępności do świadczeń aptekarskich oraz dostosowanie ich do potrzeb ludności, stanowią przesłanki, na których winna opierać się uchwała Rady Powiatu. Tymczasem pomimo negatywnych opinii oraz wyraźnego stanowiska środowiska aptekarskiego, Rada Powiatu nie podjęła żadnych kroków, aby ustalić, czy wyznaczenie dyżurów całodobowych w M. jest potrzebne, a co więcej, nie podjęła próby określenia potrzeb miejscowej ludności, ani analizy zapewnienia dostępności mieszkańców do świadczeń farmaceutycznych, ograniczając się tylko w uzasadnieniu uchwały do przytoczenia orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ogólnej i abstrakcyjnej interpretacji przepisów. Nie dokonano analizy stanu faktycznego, tj. faktycznego spełnienia obu przesłanek ustanowionych w art. 94 ust. 1 u.p.f. W żaden sposób Rada Powiatu nie odniosła się też do argumentów podniesionych przez samorząd aptekarski oraz przedstawicieli farmaceutów z M., a w szczególności do braku jakiegokolwiek zainteresowania mieszkańców M. świadczeniami farmaceutycznymi w porze nocnej, ani też nie rozważyła propozycji, aby dyżury były pełnione do godziny 22.00. Uchwała została podjęta w istocie bez jakiegokolwiek rozważenia opinii samorządu aptekarskiego, co czyni wymóg jej uzyskania iluzorycznym.

Skarżąca podkreśliła, że M. jest miejscowością liczącą ok. 10.000 mieszkańców, położoną w powiecie (...). Czas dotarcia do miasta B. to zaledwie ok. 35 min samochodem (w porze nocnej przy mniejszym natężeniu ruchu czas dojazdu zapewne jest krótszy), zatem czas porównywalny do przemierzenia odległości z przedmieść do centrum w większych ośrodkach miejskich. Nadto należy wskazać, że w M. funkcjonuje szpital, tak więc całodobowe pełnienie dyżurów nie jest adekwatne i proporcjonalne do potrzeb ludności. Nie występują więc okoliczności uzasadniające wprowadzenie najbardziej rygorystycznej formy rozkładu czasu pracy aptek, tj. dyżurów całodobowych. Od 8 lat w M. dyżury były sprawowane faktycznie do godziny 22.00, co nie spotkało się z żadnym sprzeciwem miejscowej ludności. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że powyższa forma rozkładu pracy była adekwatna i w pełni zabezpieczała interes mieszkańców, zaś obecność szpitala stanowi gwarancję, że zdrowie osób przebywających w M. nie będzie zagrożone, nawet w przypadku wystąpienia sytuacji nagłych.

Narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek organ powinien uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie. W ocenie skarżącej uchwała nie zawiera uzasadnienia, z którego wynikałoby spełnienie przesłanek, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.

Zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane m.in. z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych (w małej miejscowości brak jest wystarczającej liczby wykształconych farmaceutów). Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są zatem znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach. Ponadto należy wskazać na koszty mediów, dodatkowe wynagrodzenie za czas pracy farmaceuty w nocy i inne koszty rzeczowe, co przy znikomym lub żadnym zainteresowaniu pacjentów usługami apteki przez mieszkańców M. w godzinach nocnych powoduje znaczne zmniejszenie rentowności apteki.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej nałożone uchwałą obowiązki prawne stanowią nieproporcjonalne obciążenia dla przedsiębiorców, które nie znajdują uzasadnienia w przesłankach, określonych w art. 94 u.p.f., co stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie zbędnego obciążenia w stosunku do właścicieli aptek ogólnodostępnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu reprezentowana przez Starostę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że zaskarżona uchwała znajduje oparcie w przepisach Konstytucji RP, w szczególności w art. 87 ust. 2 oraz art. 94 u.p.f. Intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 u.p.f. położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności, było zapewnienie dostępności świadczeń w całej porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Sformułowanie zawarte w tym przepisie pozwala twierdzić, że ustawodawca rozróżnia rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w dwóch odmiennych sytuacjach: w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku racjonalne uzasadnienie znajduje kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które trzeba uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Inaczej rzecz się przedstawia, gdy chodzi o sytuacje wyjątkowe. Istotne jest takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miały stworzone możliwości jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Ustalając rozkład pracy aptek trzeba mieć na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki, a w odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka.

Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w funkcjonującym w omawianym czasie szpitalu w M. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny kierować się rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu jednak specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy i z tego obowiązku nie mogą zwalniać szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego.

Wolność działalności gospodarczej, do której odnosi się skarżąca, nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność ta może być ograniczana. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia, a zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych (w tym także w porze nocnej i dni wolne od pracy) mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności, bowiem podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, jakoby w sprawie wystąpił odmienny stan faktyczny w stosunku do uprzednio złożonej skargi na uchwałę Rady Powiatu wydanej w tożsamym zakresie przedmiotowym i podmiotowym na 2018 r., co skarżąca upatruje w wydaniu negatywnej opinii samorządu aptekarskiego, organ podkreślił, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia, gdyż opinia ta nie ma dla organów charakteru wiążącego, zaś obowiązek wyrażony w art. 94 ust. 2 u.p.f. realizuje się przez zasięgnięcie opinii samorządu aptekarskiego, a nie poprzez uzgodnienie treści uchwały czy jej zatwierdzenie.

Organ zaznaczył, że ograniczenie możliwości korzystania z całodobowych aptek na terenie miasta M. i zmuszanie mieszkańców do korzystania z aptek zlokalizowanych w B. jest nie do zaakceptowania z uwagi na uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie korzystania z tych aptek, a w konsekwencji doprowadzenie do nie przyjęcia w stosownym czasie właściwych leków przez osoby starsze, uboższe czy nieposiadające własnego pojazdu. Ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych rada powiatu musi brać pod uwagę interesy mieszkańców różnych części powiatu, a zatem organ nie powinien się ograniczać do wskazania apteki jedynie w głównym mieście powiatu, na co zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 662/18).

W tej sytuacji zaskarżonej uchwale nie można zarzucić niezgodności z prawem, bowiem odpowiada ona warunkom i wymogom, o których mowa art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., i została sformułowana w sposób nie nasuwający wątpliwości, po zasięgnięciu opinii wymaganych ustawą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepis powyższy - w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 130 z późn. zm. - dalej w skrócie jako: "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10, LEX nr 756684).

Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy, tak więc Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu nr (...) w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r., poz. 4520 - dalej zwana także "uchwałą") jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą wydania był art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.p.f."). Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym - zgodnie z art. 94 ust. 1 u.p.f. - rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Treść art. 94 u.p.f. wskazuje, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności - co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usług świadczonych w zwykłych warunkach - ale także zapewniać dostępność tych świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Tej ostatniej kwestii dotyczą zaskarżone postanowienia uchwały, a w szczególności objęcia apteki prowadzonej przez skarżącą obowiązkiem świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie M. w 2019 r. Skarżąca spółka zakwestionowała bowiem § 2 i 4 uchwały oraz załącznik nr 1 do tej uchwały i w takim zakresie Sąd dokonał oceny legalności podjętej uchwały.

Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, że przedmiotem kontroli przed tut. Sądem, zainicjowanej wniesioną także przez skarżącą spółkę skargą, która została dokonana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 662/18), była przedmiotowo tożsama uchwała Rady Powiatu (...) z dnia 26 października 2017 r., ustalająca rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w roku poprzedzającym aniżeli uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie. Sąd - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku, w szczególności w zakresie prezentowanej w nim wykładni art. 94 u.p.f. oraz przywołanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej zwanej Konstytucją RP), tj. art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3.

Należy podkreślić, że ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 161/17), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 u.p.f. nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Tym samym w ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej, a zatem w takiej sytuacji oczekiwanie na możliwość zakupu leku i jego podanie do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy), może w sposób bezpośredni narazić chorego na skutki związane z brakiem zażywania (zaaplikowania) leku. Dlatego też nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie aptek całodobowych jest w interesie społeczności lokalnej powiatu, gminy czy miasta. Prawdą jest także, że ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze te okoliczności Sąd ocenił, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Z istoty rozwiązań ustawowych i konieczności wyznaczenia aptek całodobowych wynika fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek. Niemniej jednak zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, co oznacza, że dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Zagadnieniem sporym może być w sprawie jedynie sposób tej ingerencji, czy zachowanie procedury przewidzianych prawem.

Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1/17).

Wbrew zatem zarzutowi zawartemu w skardze należy wskazać, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie. Z treści tego uzasadnienia wynika m.in., że uchwała uwzględnia całodobową działalność i tym samym pełnienie wszystkich dyżurów na terenie B. przez aptekę (...) oraz tygodniowy system dyżurów na ternie M. pełniony przez siedem funkcjonujących tam aptek ogólnodostępnych w systemie rotacyjnym. Godziny pracy aptek w dni powszednie zweryfikowano na podstawie pisemnych i telefonicznych deklaracji ich przedstawicieli. Nadto projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez wszystkich wójtów i burmistrzów z terenu powiatu (...). Negatywną opinię wyraziła natomiast Okręgowa Rada Aptekarska (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. uchwałą Nr (...) z dnia 13 września 2018 r.

Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Powiatu wywiązała się z ustawowych obowiązków określonych w art. 94 u.p.f. Zdaniem Sądu nie można zarzucić arbitralności organowi w tym zakresie, gdyż niewątpliwie został zapewniony ludności całodobowy dostęp do aptek w M. Można dodać, że jest to kolejna uchwała w związku z wygaśnięciem uchwały dotyczącej dostępu do aptek na terenie powiatu w 2018 r. Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych - określonych przez ustawodawcę - porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. - jest zadaniem publicznym wykonywanym obowiązkowo przez każdy powiat.

Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co w przekonaniu skarżącej miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f., Sąd pragnie wskazać, że w tym zakresie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 168/18), zgodnie z którym każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Zwolnieniem od takiego obowiązku nie mogą być kwestie organizacyjne oraz szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób czy także kwestie osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano też w sposób zasadny, że skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie może być postrzegany jako warunek legalności podjęcia uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania - zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f. - opinii wójtów gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego. Przyjąć zatem należy, że to właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Przyjąć zatem należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ uchwałodawczy Powiatu (...) z powyższego obowiązku się wywiązał.

Inną sprawą natomiast jest kwestia oceny treści pozyskanej od wymienionych w art. 94 ust. 2 u.p.f. organów opinii i wpływu tych opinii na ostateczny kształt uchwalanej regulacji prawnej w zakresie ustalenia rozkładu czasu pracy ogólnodostępnych aptek. Podkreśla się, że powołany przepis wymaga jedynie zasięgnięcia opinii (konsultacji), a nie zgody konsultowanych podmiotów. Rada powiatu może zatem określić rozkład godzin pracy aptek wbrew stanowisku samorządu aptekarskiego czy organów wykonawczych gmin. Ideą konsultacji jest bowiem to, aby treść uchwały powiatu brała pod uwagę stanowisko konsultowanych podmiotów, jako głosu doradczego, np. w zakresie potrzeb miejscowej ludności, uwarunkowań ekonomicznych i zasobów kadrowych aptek działających na terenie powiatu, a uzasadnienie aktu prawa miejscowego powinno odnosić się również do przedstawianych opinii, wyjaśniając - w razie odmowy ich uwzględnienia - powody takiego rozstrzygnięcia (zob. LEX/el - komentarz do art. 94 (w:) W. Olszewki (red.), R. Dybka, Z. Ignatowicz, K. Miłowska, B. Nowak-Chrząszczyk, P. Sosin-Ziarkiewicz, Z. Ulz, P. Zięcik, M. Żarnecka, Prawo farmaceutyczne. Komentarz, Wolters Kluwer 2016).

W ocenie Sądu organ uchwałodawczy sprostał w niniejszej sprawie obowiązującym go w tym zakresie wymogom prawnym. W aktach sprawy znajdują się pisma organów wykonawczych gmin z terenów położonych w Powiecie (...), w których wyrażono opinie dotyczące przedłożonego im przez Radę Powiatu (...) projektu uchwały zawierającej rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2019 r. (wszystkie pozytywnie opiniujące), jak również uchwała Nr (...) Okręgowej Rady Aptekarskiej (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. z dnia 13 września 2018 r. negatywnie opiniująca projekt uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2018 r.

Abstrahując od tego, że z komparycji ww. uchwały wynika, że została wydana w sprawie "projektu uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu (...) w 2018 r.", a nie w 2019 r., to - jak zostało to już zaakcentowane powyżej - uwzględnienie stanowiska samorządu aptekarskiego nie jest wymogiem wiążącym organ uchwałodawczy w omawianej sprawie. Fakt, że (...) Okręgowa Izba Aptekarska w K. negatywnie zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały na 2019 r. (co wynika z uzasadnienia uchwały Izby Aptekarskiej), nie oznacza sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Rada Powiatu mogła bowiem podjąć uchwałę o treści niezgodnej z treścią opinii Izby Aptekarskiej, uzyskując uprzednio taką opinię i podejmując uchwałę ze świadomością zawartych w tej opinii argumentów, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy raz jeszcze podkreślić, że ustawodawca uzależnił możliwość podjęcia uchwały w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych od uprzedniego zaopiniowania, a nie od uzgodnienia lub zatwierdzenia przez inne podmioty. Treść opinii, w przeciwieństwie do uzgodnienia lub zatwierdzenia, nie jest wiążąca dla uchwałodawcy, a zatem uchwale podjętej po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i przeanalizowaniu wynikających z nich wniosków, nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 94 ust. 2 u.p.f. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1789/18).

Za niezasadne należało uznać także zarzuty i wywody skarżącej odnośnie braku uwzględnienia takich okoliczności, jak liczba mieszkańców, czas dotarcia do B., czy też funkcjonowania na terenie M. szpitala. Wszystkie te okoliczności są powszechnie znane oraz zostały wzięte pod uwagę przez organ uchwałodawczy, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i przedstawionej w niej argumentacji.

Sąd nie może nadto zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że obecność szpitala stanowi wystarczającą w tym rejonie gwarancję niezbędnej pomocy farmaceutycznej dla ludności. Podkreślenia wymaga, że z art. 94 ust. 1 u.p.f. nie wynika, aby ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych przez radę powiatu miało uwzględniać godziny funkcjonowania placówek medycznych na terenie tego powiatu. Czym innym jest bowiem dostępność do całodobowej opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia przez Radę całodobowej dostępności do aptek na terenie powiatu. W sytuacji, gdyby osoby potrzebujące dokonać wyłącznie zakupu środków farmaceutycznych miały każdorazowo w porze nocnej oraz w niedziele i święta zgłaszać się w tym celu do placówek medycznych funkcjonujących na terenie Powiatu, to chorzy, wymagający pomocy medycznej, dostęp do tej pomocy mieliby znacznie ograniczony (por. powołany powyżej wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1/17).

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezzasadne i nieuzasadnione nałożenie na skarżącą nieproporcjonalnych do stanu faktycznego obowiązków świadczenia usług w porze nocnej oraz święta. Można podkreślić, że delegacja ustawowa nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej, nie może być to traktowane, jako działanie niezgodne z prawem. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i kierując się rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą.

Sąd zwraca uwagę, że pozaprawnym jest argument skarżącej dotyczący możliwości pozyskania do pracy farmaceutów oraz kosztów związanych z zapewnieniem działania aptek całodobowych. Mimo, że rentowność prowadzenia działalności w porze nocnej i święta może być wątpliwa, niemniej jednak przedsiębiorca prowadzący aptekę jest zobowiązany do spełnienia wielu wymogów prawnych związanych z tą działalnością i tym samym poniesienia kosztów jej prowadzenia. Jest to też kwestia gradacji pewnych dóbr związanych z ochroną zdrowia w zestawieniu z rachunkiem ekonomicznym. Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki (na przykład kierownika apteki) należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożeniu zdrowia lub życia. Rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 u.p.f., dlatego każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f.

Odnotowania wymaga także fakt, że z załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, iż realizując obowiązek określony w art. 94 ust. 1 u.p.f. Rada Powiatu, przyjmując rotacyjny system tygodniowych całodobowych dyżurów, w sposób równomierny obciążyła tymi dyżurami wszystkie funkcjonujące na terenie miasta M. ogólnodostępne apteki.

Podsumowując wskazać należy, że zaskarżony § 2 i § 4 uchwały oraz załącznik nr 1 do tej uchwały nie naruszają istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż działalność ta jest działalnością regulowaną, a zatem zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek.

Mając na uwadze wszystkie opisane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w zakresie objętymi granicami skargi zaskarżona uchwała (§ 2 i § 4 oraz załącznik nr 1) nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą wynika z prawidłowej wykładni art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f.

W konsekwencji, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.

Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.