Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1603780

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 23 października 2014 r.
III SA/Gd 248/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.).

Sędziowie WSA: Alina Dominiak, Jolanta Sudoł.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta (...) z dnia 5 grudnia 2002 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania likwidacji i połączenia zakładów budżetowych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 5 grudnia 2002 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wstrzymania likwidacji Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej (...) Śródmieście Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej G. - O. Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej G. - W. Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej - G. N. Zakład Budżetowy w likwidacji w G. oraz połączenia tych zakładów budżetowych i Zakładu Budżetowego Zarząd Nieruchomości Komunalnych w G. w jeden zakład budżetowy pod nazwą "(...) Zarząd Nieruchomości Komunalnych".

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 9 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).

Uchwała przewidywała, że z dniem 27 grudnia 2002 r. wstrzymuje się likwidację ww. zakładów (§ 1), a z dniem 1 stycznia 2003 r. łączy się je w zakład budżetowy (...) Zarząd Nieruchomości Komunalnych (§ 2 pkt 1). W § 5 ust. 1 tej uchwały określono, że źródłami przychodów nowo powołanego zakładu budżetowego będą: 1/ wpływy z tytułu najmu lokali mieszkalnych i użytkowych; 2/ inne opłaty (odsetki bankowe, wpływy za dźwigi, schrony, anteny zbiorcze, garaże, dzierżawę terenów zielonych, itp.); 3/ dotacje z budżetu Miasta.

W dniu 31 grudnia 2013 r. A. J. K. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie, że finansowanie (...) Zarządu Nieruchomości Komunalnych (GZNK) od dnia 1 stycznia 2003 r. oraz jego poprzedników Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej od dnia 26 listopada 1998 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. jest "niezgodne z prawem w związku z rażącym jego naruszeniem, wyrażającym się również bezczynnością i zaniechaniem w wykonywaniu zadań publicznych (...) organów samorządowych", oraz poprzez zaprzestanie wykonywania bezwzględnie nieważnej uchwały nr (...) Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r., sprzecznej z powszechnie obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu stwierdził m.in., że § 5 ust. 2 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały rażąco narusza art. 3 ust. 2 pkt 2a i pkt 2b, art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p."). W jego ocenie nieważne są też uchwały nowelizujące uchwałę z dnia 5 grudnia 2002 r. Ponadto nieważny jest tekst jednolity tej uchwały zamieszczony w Obwieszczeniu Rady Miasta (...) z dnia 23 maja 2013 r. (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 24 czerwca 2013 r., poz. 2591).

Z porównania tekstu uchwały i przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że źródłami przychodów zakładu budżetowego (...) Zarządu Nieruchomości Komunalnych są dochody publiczne zaliczane do środków publicznych nie należących do GZNK, mogące być przeznaczone jedynie na wydatki publiczne, rozchody budżetu państwa i budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 1 u.f.p.). GZNK mając do dyspozycji wbrew obowiązującemu prawu dochody publiczne, nie odprowadza ich w całości do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i budżetu państwa, finansując wynagrodzenia osobowe dla 326 urzędników.

W ocenie A. J. K. przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, tj. § 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), gdyż: 1/ zamieszczono w uchwale przepisy niezgodne z ustawą, na podstawie której została wydana; 2/ uchwała powtarza przepisy innych ustaw, tj. § 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 powtarza odpowiednio art. 19 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.f.p.

W dalszej kolejności A. J. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się:

1.

stwierdzenia niezgodności uchwały Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. nr (...) z prawem obowiązującym w dniu podjęcia i niemożność jej dalszego wykonywania z powodu jej bezwzględnej nieważności;

2.

stwierdzenia niezgodności z prawem finansowania zakładu budżetowego (...) Zarząd Nieruchomości Komunalnych z budżetu miasta G. w okresie od dnia 1 stycznia 2003 r. do daty skargi;

3.

stwierdzenia niezgodności z prawem finansowania z budżetu miasta G. istniejących w okresie od dnia 26 listopada 1998 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. zakładów budżetowych: Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej G. - Ś. Zakład Budżetowy, Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej G. - O. Zakład Budżetowy, Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej G. - W. Zakład Budżetowy, Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - G. N. Zakład Budżetowy, Zakład Budżetowy Zarząd Nieruchomości Komunalnych w G.;

4.

dostarczenia przez Radę Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - w celu przeprowadzenia dowodów - planów finansowych zakładów budżetowych z pkt 2 i 3 za lata 1998-2014, znajdujących się w (...) Zarządzie Nieruchomości Komunalnych i w jego archiwum.

Powołując się na treść art. 63 Konstytucji RP skarżący stwierdził, że skarga jest złożona w interesie publicznym.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Miasta wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, a tym samym legitymacji skargowej w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga nie zawiera, żadnych argumentów uzasadniających interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Brak jest bowiem związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Legitymacja danego podmiotu do zaskarżenia uchwały Rady Miasta winna opierać się na twierdzeniu tego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Legitymacja skargowa przysługuje zatem tylko temu podmiotowi, który wykaże, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia.

W ocenie Gminy skarżący ani w skardze, ani w poprzedzającym skargę wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (które - jak wskazał w pierwszym zdaniu uzasadnienia skargi - należy do jej uzasadnienia) nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego bądź uprawnienia zaskarżoną uchwałą, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie wystarczy samo (nie udowodnione) twierdzenie o jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Gminy wobec braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotowa skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu z uwagi na brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Niezależnie też od powyższej argumentacji wskazano, że gdyby Sąd jej nie podzielił, to skarga podlega oddaleniu albowiem przy powoływaniu GZNK nie doszło do naruszenia przepisów prawa a zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl natomiast art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr (...) Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wstrzymania likwidacji Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej G. - Ś. Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej G. - O. Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej G. - W. Zakład Budżetowy w likwidacji w G., Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej - G. N. Zakład Budżetowy w likwidacji w G. oraz połączenia tych zakładów budżetowych i Zakładu Budżetowego Zarząd Nieruchomości Komunalnych w G. w jeden zakład budżetowy pod nazwą "(...) Zarząd Nieruchomości Komunalnych" (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2013 r., poz. 2591). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały został powołany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 9 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.).

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przedmiotowa skarga została oparta na przepisie art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2, art. 52 § 4 oraz art. 54 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 63 Konstytucji RP: Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że powołany art. 63 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy do złożenia skargi do sądu administracyjnego, gdyż z przepisu tego wynika, że przepis ten - dający prawo każdemu do złożenia m.in. skargi w interesie publicznym - odnosi się do "organów władzy publicznej" a nie do sądów.

Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określona została natomiast w art. 50 p.p.s.a., który stanowi, że: uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W doktrynie przyjmuje się, że art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, a w związku z tym przyjąć należy, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis, a do takich ustaw zaliczyć należy tzw. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają swoiste unormowania (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluger, Warszawa 2011, s. 185-186).

Legitymacja skargowa do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy została uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej zwanej: "u.s.g.". W myśl tego przepisu: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

W tym miejscu należy stwierdzić, że pierwszy formalny warunek skuteczności wniesienia skargi do Sądu celem zaskarżenia ww. uchwały - tj. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - został przez skarżącego spełniony pismem z dnia 31 grudnia 2013 r.

Biorąc pod uwagę datę nadania skargi (tekst jedn.: 27 lutego 2014 r. - wg treści stempla na kopercie - k. 8 akt) należy stwierdzić, że także warunek terminu wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie wypełniony. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07, LEX nr 260435) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skoro skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu, to jest dopuszczalna. Przed przystąpieniem jednak do jej merytorycznej oceny, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżana uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego. Warunkiem bowiem merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę jest ustalenie, że podmiot wnoszący skargę - jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. - wykaże, po pierwsze, posiadanie interesu prawnego, a po drugie, naruszenie zaskarżaną uchwałą jego chronionego prawem interesu.

Oznacza to, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowoadministracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny strony skarżącej. Podnieść w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, tzn. że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie podkreśla się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, LEX nr 1123130). Innymi słowy, chcąc skutecznie zaskarżyć uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego prawnomaterialną sferę uprawnień lub obowiązków, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, LEX nr 470929).

W ocenie Sądu, analiza wniesionej skargi, nie pozwala na uznanie, że w niniejszej sprawie interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone uchwałą nr (...) Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżanej uchwały jest wstrzymanie likwidacji zakładów budżetowych i ich połączenie w jeden zakład budżetowy - "(...) Zarząd Nieruchomości Komunalnych" oraz wprowadzenie związanych z tym przedsięwzięciem regulacji prawnych dotyczących przejęcia mienia łączonych zakładów, ich zobowiązań i należności, gospodarki finansowej połączonego zakładu, określenia jego przedmiotu i zakresu działalności oraz struktury organizacyjnej. Jest to zatem akt prawa o charakterze "organizacyjno-kompetencyjnym", który - w sposób oczywisty - nie ustanawia norm oddziałujących na indywidualną sytuację prawną skarżącego. Skarżący w żaden sposób nie wykazał by którakolwiek z norm zaskarżonej uchwały - w sposób bezpośredni, konkretny i realny - naruszała jego interes prawny, tzn. aby w sposób bezpośredni pozbawiała lub ograniczała jego konkretne uprawnienie albo też nakładała, czy modyfikowała już istniejący i ciążący na nim obowiązek. W takiej tylko sytuacji można by mówić o naruszeniu przez ww. uchwałę interesu prawnego skarżącego, a więc dopiero zaistnienie takiego stanu rzeczy świadczyłoby o posiadaniu przez skarżącego legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały i w konsekwencji dawałoby tutejszemu Sądowi prawo do merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy - wobec stwierdzenia braku interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały po stronie skarżącego - wniesiona skarga podlega oddaleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, LEX nr 169312; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, LEX nr 280389).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.