Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2493402

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 26 kwietnia 2018 r.
III SA/Gd 172/18
Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak.

Sędziowie WSA: Paweł Mierzejewski, Krzysztof Przasnyski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 grudnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 12 września 2017 r. o ustaleniu M.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 660,51 zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 24 listopada 2011 r., przyznano M. W. płatność ONW na 2011 r. w łącznej wysokości 6 470,88 zł, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania M.W. płatności ONW na 2011 rok, decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję dotychczasową i przyznał płatności ONW na rok 2011, w wysokości 4 967,28 zł w tym: Nizinne strefa I w wysokości 3 866,40 zł oraz Nizinne strefa II w wysokości 1 100,88 zł.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 22 października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przyznał stronie płatności ONW na rok 2011, w wysokości 5 810,37 zł w tym: Nizinne strefa I w wysokości 4 709,49 zł oraz Nizinne strefa II w wysokości 1 100,88 zł.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1683/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wspomnianą decyzję z dnia 22 października 2014 r.

Następnie decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 5.810,37 zł, w tym: Nizinne strefa I w wysokości 4 709,49 zł oraz Nizinne strefa II w wysokości 1 100,88 zł.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1557/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. W. na tę decyzję.

W tych okolicznościach, w dniu 12 czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych beneficjentowi na mocy decyzji z dnia 24 listopada 2011 r., a następnie decyzją z dnia 12 września 2017 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Wysokość kwoty ustalonej jako nienależnie pobrana wyniosła 660,51 zł i wynikała z różnicy między kwotą wynikającą z przyznającej wnioskowane płatności decyzji pierwotnej z dnia 24 listopada 2011 r. w wysokości 6 470,88 zł, a kwotą należnych płatności ustalonych przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia 20 sierpnia 2015 r. w wysokości 5 810,37 zł. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty do zwrotu.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 12 września 2017 r. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, w którym zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), zwanej dalej: "k.p.a." i art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Podkreślił, że przedmiotem postępowania w tej sprawie nie jest merytoryczna kontrola zasadności wydania decyzji zmieniającej kwotę przyznanych płatności, a jedynie ustalenie, czy pobrana przez stronę kwota jest kwotą nienależną.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania artykułu 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. (a nie art. 80 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jak mylnie wskazano w odwołaniu).

Obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek: płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy; błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Wyłączenie obowiązku zwrotu płatności w sytuacji, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy o decyzji w zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 wynika zatem, iż nawet jeżeli płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy i jednocześnie błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika (czyli spełnione byłyby przesłanki co do zasady wykluczające obowiązek zwrotu), o ile błąd taki dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, możliwe jest nałożenie obowiązku zwrotu (pomimo spełnienia przesłanek wykluczających co do zasady obowiązek zwrotu), jeżeli decyzja nakładająca obowiązek zwrotu zostanie stronie doręczona w terminie 12 miesięcy od daty płatności.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie można mówić w żadnym wypadku o błędzie bądź pomyłce organu. We wcześniejszych decyzjach kończących postępowanie przyznające płatności ONW na 2011 rok, wyjaśniono, że organ pierwszej instancji wydając pierwotną decyzję dysponował materiałem dowodowym w postaci m.in. ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w dniu 24 września 2007 r., dostępnej organom ARiMR od dnia 16 stycznia 2008 r. Natomiast począwszy od dnia 25 listopada 2011 r. organy ARiMR w całym kraju miały dostęp do ortofotomapy, której zdjęcie wykonano w dniu 30 kwietnia 2011 r. (data nalotu). Dlatego też w związku z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi, organ wznowił postępowanie.

W rezultacie otrzymane przez rolnika płatności ONW na rok 2011 zostały wypłacone na podstawie decyzji, przy wydawaniu której organ - wbrew twierdzeniom strony - nie dopuścił się błędu ani pomyłki.

W związku z powyższym, że w niniejszym postępowaniu nie zaistniał błąd bądź pomyłka organu, o których mowa w art. 5 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 65/2011, tym samym również rolnik nie miał czego wykrywać. Dlatego też nie można uznać, że zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności obszarowej za 2011 rok.

Materiał geograficzny przekazywany rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym oraz załączoną do wniosku spersonalizowanego informacją dotyczącą działek deklarowanych do płatności ma charakter informacyjny i nie stanowi o rzeczywistej powierzchni gruntu kwalifikującego się do płatności w danym roku, gdyż dane w niej przedstawione opierają się na wartościach z poprzednich kampanii. Rolnik ubiegając się o płatności obszarowe zobowiązany jest do podania rzeczywistego obszaru uprawianego zgodnie z normami i wymogami, a taką wiedzę winna posiadać osoba ubiegająca się o płatności. Obowiązek ten wynika wprost z art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., który obliguje rolnika do naniesienia poprawek we wniosku spersonalizowanym, a także do podania zaktualizowanej powierzchni działki rolnej bądź wskazania nowych granic działki referencyjnej.

Obowiązek wyznaczenia w terenie i określenia prawidłowej powierzchni działek rolnych zgłaszanych do płatności spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy. To on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Jak już wspomniano wcześniej, to producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności.

Kwoty nienależnie pobranych środków to kwoty powstałe z przyczyn leżących po stronie rolnika (np. deklaracja niezgodna ze stanem faktycznym) również wówczas gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty środków w nienależnej wysokości.

Kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Przechodząc do kwestii przedawnienia terminu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności organ wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 w rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L z 1995 r. Nr 312, str. 1 z późn. zm.), okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Przy czym przepis ten ma zastosowanie do nienależnie pobranych płatności. Natomiast art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stosuje się w przypadku nadmiernie pobranych płatności.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W niniejszej sprawie uznano, że dopuszczeniem się nieprawidłowości była data złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności ONW, tj. 9 maja 2011 r. W dniu 27 czerwca 2014 r. została doręczona stronie decyzja z dnia 12 czerwca 2014 r., w której to organ pierwszej instancji uchylił decyzję pierwotną przyznającą płatności oraz ustalił nowe kwoty do aktualnych powierzchni kwalifikowanych do płatności. Tym samym w tym dniu, przed upływem czterech lat od dopuszczenia się nieprawidłowości, został przerwany bieg terminu okresu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i termin ten zaczął biec na nowo. Następnie strona złożyła odwołanie i decyzją z dnia 22 października 2014 r. organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał pomoc finansową w łącznej wysokości 5 810,37 zł. Wskutek zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r., doręczoną w dniu 4 września 2015 r., organ ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przyznał pomoc finansową, a zatem w tym dniu ponownie przerwany został czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, a który biegł ponownie od dnia 27 czerwca 2014 r., i który zaczął biec na nowo od dnia 4 września 2015 r.

W rezultacie decyzja z dnia 12 września 2017 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2011 w łącznej wysokości 660,51 zł i doręczona w dniu 28 września 2017 r. została wydana przed upływem 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (9 maja 2011 r.) i przed upływem 4 lat od dnia ostatniego przerwania biegu terminu przedawnienia (4 września 2015 r.), a zatem nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co do błędu organu i możliwości jego wykrycia przez rolnika; co skutkowało:

- naruszeniem prawa materialnego: art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE Nr L 25, str.8 z dnia 28 stycznia 2011 r. z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki w nim zawarte;

- naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) przez organ, działający w sprawie jako organ podatkowy, poprzez niezastosowanie w sprawie instytucji przedawnienia zawartej w art. 68 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) pomimo wyraźnego ustawowego odesłania do stosowania przepisów jego dotyczących.

Zdaniem skarżącego, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd mógł zostać wykryty przez rolnika.

Pomyłka organu polegała na zastosowaniu dla działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr (...) niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu faktycznego, mające wpływ na naliczenie płatności.

Rolnik w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2011 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jego wypełnienia. Wszczęcie, po wielu latach, postępowania w sprawie, świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym.

Wszystkie te okoliczności, zdaniem skarżącego, świadczą o niemożliwości wykrycia błędu przez niego. Co więcej, nie może on obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z 2011 r.

Wobec odesłania w przepisie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, organ pominął organ, że w Dziale III Zobowiązania podatkowe w Rozdziale 8 art. 68 ww. ustawy uregulowano instytucję przedawnienia, która powinna mieć zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu była zasadność ustalenia przez organy administracyjne kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Argumentacja skarżącego oparta została na twierdzeniu, że w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2011 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 z późn. zm.), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z treści tego przepisu wynika wprost, że przedmiotem postępowania toczącego się przed organami jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

W pierwszym przypadku do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i funduszy krajowych dochodzi wówczas, gdy środki pochodzące z tych funduszy zostaną przyznane decyzją administracyjną i zostaną wypłacone, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem organów jest ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu.

Rolą organów prowadzących postępowanie w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy nie jest natomiast kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest postępowaniem odrębnym od postępowania uregulowanego w art. 29 ust. 1 ustawy. Tym samym również Sąd rozpoznając skargę od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności, nie może zajmować stanowiska co do zgodności z prawem decyzji przyznającej te płatności.

Obowiązek zwrotu wynika z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 9 maja 2011 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2011.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., przyznał skarżącemu płatność ONW na 2011 r. w łącznej wysokości 6 470,88 zł, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Bezsporne jest również, że ww. decyzja z dnia 24 listopada 2011 r. została uchylona, zaś ostateczną decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z dnia 12 czerwca 2014 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2011 w łącznej wysokości 5.810,37 zł, Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że ustalenie skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności było uzasadnione. Przekazane na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 24 listopada 2011 r. środki pieniężne w kwocie 660,51 zł stały się nienależne, skoro decyzja ta została uchylona, zaś kolejną ostateczną decyzją przyznano środki w niższej wysokości.

Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania regulacje wspólnotowe, przewidujące możliwość zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu otrzymanych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L2011.25.8).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 tego przepisu: 1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. 2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Zgodnie zatem z przywołanym przepisem obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Zasadnie więc przyjmuje się, że muszą zaistnieć obie powyższe przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu uprzednio przyznanej i wypłaconej płatności. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy przepisu stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że błąd organu zachodzi, gdy jest on wynikiem nieprzeanalizowania dostępnych mu ortofotomap (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 406/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA").

Z kolei kwestia błędu i jego charakteru jako możliwego do wykrycia przez rolnika w zwykłych okolicznościach, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, w sytuacji "przedeklarowania" powierzchni działek rolnych wiąże się z zagadnieniem odpowiedzialności za merytoryczną treść wniosku o przyznanie płatności. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09, publ. CBOSA, że za rzetelność danych zawartych we wniosku odpowiada rolnik. Powinien on - jako beneficjent - być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo, czy odpowiada on normom kwalifikującym go do przyznania danej płatności.

Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, zgodnie ze stanem faktycznym w danym roku. Czy błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta należy oceniać według stanu na chwile płatności (por. wyrok TSUE z dnia 2 lipca 2015 r. C - 864/13).

W wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1557/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że począwszy od dnia 25 listopada 2011 r. organy ARiMR w całym kraju miały dostęp do ortofotomapy, której zdjęcie wykonano w dniu 30 kwietnia 2011 r. (data nalotu). Dopiero po ostatecznej akceptacji ortofotomapy są importowane do systemu informatycznego ARiMR i dopiero od tego momentu są dostępne organom.

Zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 30 kwietnia 2011 r., które odzwierciedla stan faktyczny istniejący w roku 2011, w formie ortofotomapy zostało zaimportowane do systemu informatycznego ARiMR dopiero w dniu 24 listopada 2011 r. o godz. 18.54, co potwierdza zrzut z ekranu wskazujący datę i godzinę zaimportowana ortofotomapy dotyczącej działki ewidencyjnej nr (...) do systemu informatycznego. W rezultacie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (zważywszy na godziny pracy 7.30 - 15.30) miał dostęp do przedmiotowej ortofotomapy dopiero od dnia 25 listopada 2011 r., dlatego ten dowód stanowił podstawę wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie płatności na rok 2011.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, weryfikując sprawę potwierdził też, że powierzchnia uznana za kwalifikującą się do płatności przez organ pierwszej instancji nie odpowiada powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej w oparciu o ortofotomapę, której zdjęcie sporządzono w dniu 30 kwietnia 2011 r., która z kolei stanowiła podstawę wznowienia postępowania o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję z dnia 24 listopada 2011 r. nie był w posiadaniu ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono 30 kwietnia 2011 r., a do której fizycznie dostęp miał od dnia 25 listopada 2011 r.; zatem wskazanie, że ten pominął ortofotomapę nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ organ nie mógł pominąć ortofotomapy z roku 2011, gdyż nie był w jej posiadaniu na dzień wydania decyzji.

Obraz ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w roku 2007, na podstawie której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, był jedyną dostępną ortofotomapą w dniu jej wydania, tj. 24 listopada 2011 r. W rezultacie rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji organ podjął w oparciu o stan faktyczny istniejący w roku 2007, czyli czasie odległym od roku złożenia wniosku, tj. roku 2011. Ortofotomapą, do której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR miał dostęp od dnia 25 listopada 2011 r. jest z roku 2011. Stąd niewątpliwie materiał dowodowy, w postaci ortofotomapy, której zdjęcie sporządzono w dniu 30 kwietnia 2011 r., istniejący w dniu wydania decyzji ale nieznany organowi I instancji w dniu 24 listopada 2011 r. do godziny 15.30, stanowił podstawę do wydania w dniu 11 kwietnia 2014 r. postanowienia Nr (...).

Skarżący ubiegając się o płatność w roku 2011 do wniosku załączył m.in. materiał graficzny (zdjęcie zrobione w roku 2007), dotyczący działki ewidencyjnej nr (...), na którym widać obszary porośnięte drzewami, których strona jednak nie wykluczyła z obrysu potwierdzającego ich położenie, a które na podstawie ortofotomapy z roku 2011 są w części obszarem zarośniętym, zatem nie stanowią obszaru kwalifikującego się do płatności.

W rezultacie Sąd przesądził, że strona nie złożyła wniosku zgodnego ze stanem faktycznym ani nie wykazała, że nieprawidłowości nie wynikają z jej winy.

Mniejsza powierzchnia stwierdzona była wynikiem wykluczenia z powierzchni deklarowanej na działce ewidencyjnej nr (...) łącznej powierzchni 1,23 ha. Z uwagi na to, że postępowanie dotyczy płatności ONW, w której podstawą przyznania płatności jest użytkowanie rolnicze gruntu, a nie konkretny rodzaj uprawy, łączna powierzchnia stwierdzona gruntów na działce ewidencyjnej nr (...) została ustalona po wykluczeniu obszaru o łącznej powierzchni 1,23 ha, bez wskazywania obszaru wykluczonego w odniesieniu do każdej z odrębnie zadeklarowanych działek rolnych, w oparciu o ortofotomapę z roku 2011.

Sąd potwierdził prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że powierzchnia stwierdzona odpowiada powierzchni ewidencyjno-gospodarczej ustalonej na podstawie systemu LPIS, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, czyli powierzchni gruntu kwalifikującej się do płatności ONW nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.

Skarżący, ubiegając się o przyznanie płatności nieprawidłowo zgłosił powierzchnię gruntów rolnych w oparciu o wyrys i wypis z operatu ewidencyjnego z bezpieczeństwa pomniejszając jednak obszar o 0,2-0,3 ha - z uwagi na występujące zakrzaczenia i zadrzewienia, a nie na podstawie rzeczywistego obszaru użytkowanego rolniczo w roku 2011, do czego rolnik przyznał się w piśmie z dnia 21 kwietnia 2014 r.

Uwzględniwszy ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1557/15, podzielić należało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w realiach niniejszej sprawy nie zaistniał błąd bądź pomyłka organu, o których mowa w art. 5 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 65/2011.

W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że skarżący składając wniosek własnym podpisem potwierdził, że zna zasady przyznawania płatności. Z treści zaś wniosku i instrukcji wypełnienia wniosku jednoznacznie wynika, że do płatności mogą być zgłaszane grunty będące w posiadaniu rolnika, co oznacza grunty użytkowane przez niego rolniczo.

Skarżący bez wątpienia miał świadomość, iż otrzymał płatność do obszaru, do którego ona nie przysługuje. Skoro w niniejszej sprawie skarżący mógł wykryć błąd dotyczący "przedeklarowania" powierzchni działki nr (...), to wbrew twierdzeniom skarżącego, brak było podstaw do zastosowania instytucji określonej w art. 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia.

W tym miejscu należy raz jeszcze podkreślić, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Nie ma on natomiast obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego.

Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne było wszczęte na wyłączny wniosek skarżącego, zaś wnioskodawca nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynika z przepisów prawa.

Zauważyć też należy, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2103/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3697/15, publ. CBOSA).

W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.

W kwestii terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności należy odwołać się do przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L Nr 312 z dnia 23 grudnia 1995 r.), zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W niniejszej sprawie niewątpliwie powyższy termin nie upłynął, jak bowiem wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sprawie doszło dwukrotnie do przerwania biegu terminu, po którym okres przedawnienia rozpoczął bieg na nowo.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez niezastosowanie w sprawie instytucji przedawnienia zawartej w art. 68 Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa: 1) z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni;

2)

przy czym bieg terminu przedawnienia tych należności ulega przerwaniu także wskutek doręczenia dłużnikowi upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.), w dniu doręczenia tego upomnienia; w takim przypadku bieg terminu przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym doręczono upomnienie.

Nie można bowiem uznać za słuszne stanowiska, że do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe. Przepisy rozporządzeń unijnych są bowiem przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych.

Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/16, publ. CBOSA.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W sprawie podjęto wszystkie niezbędne działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Należy też dodać, że zebrane dowody zostały poddane wszechstronnej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wnioski organów odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Poza zakresem zainteresowania organów nie pozostała żadna okoliczność, która mogłaby stanowić o zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do pełnego zgromadzenia materiału dowodowego, o skutku stanowiącym o jej wadliwości.

Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy istotne w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, w tym również okoliczności podnoszone przez skarżącego, zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, przy czym - jak wykazano w powyższej części rozważań - nie mogły one prowadzić do odstąpienia od ustalenia skarżącemu przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.