Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 11 lipca 2007 r.
III SA/Gd 171/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie: NSA Marek Gorski (spr.), WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr (...) działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie stwierdził u E. C. choroby zawodowej - leukopenii objawowej wtórnej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. w dniu 22 kwietnia 2003 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznanie u E. C. choroby zawodowej. Orzeczenie o takiej samej treści wydał również Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. dniu 2 lipca 2003 r. (...).

Organ po analizie dostępnych dokumentów zwrócił się do Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. o zajęcie stanowiska w świetle nowych danych. Jednostka orzecznicza podtrzymała jednak swoją opinię w sprawie.

Z wywiadu środowiskowego wynikało, iż E. C. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowiskach operatora maszyn, brakarki i kontroli jakości. Stanowiska pracy strony znajdowały się poza pomieszczeniami lakierni i w związku z tym nie była ona narażona na opary szkodliwych związków chemicznych przekraczających normy NDS.

Odwołując się od tej decyzji E. C. zarzucała jej naruszenie wielu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Podniosła m.in., że lekarze orzekający w sprawie nie dysponowali całością dokumentacji związanej z jej pracą i schorzeniami.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. nr (...) powołując się na art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w związku z brakami w zakresie postępowania wyjaśniającego zgromadził dodatkową dokumentację dotyczącą narażenia zawodowego E. C. wraz z wynikami badań środowiskowych, uzyskał informację z Państwowej Inspekcji Pracy oraz wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o wydanie kolejnego orzeczenia lekarskiego w sprawie.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że wyżej wymieniona pracowała od 1972 r. do 2002 r. w "A" w G. na stanowiskach: tłoczarz operator maszyn, brakarz, kontroler jakości w kontakcie z wieloma czynnikami chemicznymi takimi jak: amoniak, ołów, kwas siarkowy, formaldehyd, ksylen, butanol, nafta, izobutanol i wiele innych rozpuszczalników oraz tlenek węgla. Stanowisko pracy zaś znajdowało się przede wszystkim w pomieszczeniu lakierni. W wyniku badań środowiskowych wykonywanych w latach od 1970 do 1993 stwierdzono w pomieszczeniach lakierni przekroczenia NDS butanolu, ksylenu, octanu etylu.

WOMP w G. ze względu na brak przekroczeń NDS szkodliwych substancji w miejscu pracy uznał, iż nie ma podstaw do rozpoznania u E. C. choroby zawodowej. IMMiT w G. jako jednostka orzecznicza II stopnia potwierdził rozpoznaną u strony leukopenię, jednak ze względu na brak informacji o przebytych zatruciach ostrych i przewlekłych rozpuszczalnikami w miejscu pracy, izolowany charakter leukopenii, stabilny jej przebieg i mierny stopień uszkodzenia linii krwinek białych, bez zmian w zakresie megakariocytów i krwinek czerwonych, trwanie zmian pomimo ustania narażenia zawodowego od 1998 r., współistniejące choroby oraz stosowane leki - brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W opinii uzupełniającej z dnia 27 października 2003 r. IMMiT w G. podtrzymał swoje wcześniejsze orzeczenie dodając, iż czynniki przyczynowe leukopenii są wielorakie np. ksenobiotyki w środkach spożywczych, kosmetycznych lub środkach czystości. Leukopenia może wystąpić również samoistnie.

Organ odwoławczy wystąpił do IMP w Ł. o wydanie orzeczenia w związku z nowymi informacjami dotyczącymi przekroczenia NSD wskazanych substancji w miejscu pracy strony. IMP w Ł. nie rozpoznał u E. C. choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia substancjami chemicznymi lub jego następstw, ponieważ izolowana leukopenia nie jest charakterystyczna dla zatrucia związkami z jakimi miała kontakt strona w miejscu pracy.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że w dniu zatrucia zbiorowego pracowników lakierni w 1991 r., E. C. nie była obecna w pracy. Przeniesienie jej w 1996 r. na stanowisko kontrolera jakości nastąpiło z przyczyn organizacyjnych a nie zdrowotnych.

Na zakończenie organ odwoławczy podniósł, iż warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej rozpoznanie i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Ten warunek nie został spełniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. C. wniosła o uznanie jej schorzenia (leukopenii) za chorobę zawodową. Jej zdaniem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie znajduje poparcia w rzeczywistym stanie jej zdrowia, tj. nieodwracalnego uszkodzenia szpiku kostnego. Skarżąca zarzuciła orzeczeniom lekarskim, iż pomijają fakt jej zatrudnienia przez 20 lat w wybitnie szkodliwych warunkach oraz 10 lat w warunkach szkodliwych w mniejszym stopniu.

Skarżąca wskazała, iż przeniesienie na inne stanowisko pracy w 1996 r. nastąpiło z powodu zamian w obrazie jej krwi. Mimo zaginięcia badań kontrolnych, są świadkowie, którzy złożyli i podpisali oświadczenia w tej sprawie.

Skarżąca zarzuciła organom orzekającym w sprawie, że nie zebrały i nie udostępniły jednostkom lekarskim wszystkich dokumentów mówiących o przekroczeniu norm NDS na stanowisku pracy. Podniosła, że przedsiębiorstwo "A" zmieniło nazwę oraz siedzibę. Stąd też inna była właściwość, jeżeli chodzi o powiatowy inspektorat sanitarny. Obecnie jest to PPIS w P. a wcześniej PPIS w G.

Ponadto badania w IMP w Ł. były w odczuciu skarżącej zbyt pobieżne. Lekarze wydający orzeczenia w sprawie nie mieli pełnej listy toksyn na jakie była narażona oraz o ile były przekroczone normy.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż sądy administracyjne badają zgodność z prawem mi.in. decyzji administracyjnych i innych aktów administracyjnych. Poza kognicją sądów administracyjnych jest wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych w sprawach administracyjnych, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie może orzec o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u E. C.

Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u E. C. zostało złożone w dniu 2 grudnia 2002 r., a zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dni 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (zwane dalej również rozporządzeniem). Rozporządzenie to ustala wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik w formie tabeli. W pierwszej kolumnie określony jest rodzaj choroby a w drugiej okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego.

Ponadto organ inspekcji sanitarnej prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest obowiązany przestrzegać przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z zachowującym aktualność poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 1994 r. SA/Wr 147/94 (publ. Prok. i Pr. 1995/2/53) inspektora sanitarnego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania. W szczególności dotyczą go art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego.

Jak stanowi § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1, oraz oceny narażenia zawodowego pracownika.

Systematyzując należy stwierdzić, iż przesłankami stwierdzenia choroby zawodowej są:

-

rozpoznanie przez upoważnioną jednostkę badawczą jednej z chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych,

-

istnienie w miejscu pracy czynników szkodliwych dla zdrowia,

-

stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą a warunkami w miejscu pracy,

-

wystąpienie udokumentowanych objawów choroby w czasie pracy w miejscu narażenia lub w okresie czasu określonym przez rozporządzenie.

Brak chociażby jednej z wymienionych przesłanek pozwala na wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W rozpatrywanej sprawie w zasadzie bezsporne jest występowanie czynników szkodliwych na stanowisku pracy E. C., długi okres pracy w warunkach narażenia, jak również fakt rozpoznania u skarżącej leukopenii w 1996 r.

Wykaz chorób zawodowych zawarty w rozporządzeniu w pkt 1 wymienia zatrucia ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne, w tym substancje z którymi w okresie aktywności zawodowej miała skarżąca. Co istotne wykaz ten nie wyznacza jakiegokolwiek okresu wystąpienia udokumentowanych objawów choroby po zakończeniu narażenia zawodowego. Mogą one wystąpić w trakcie narażenia jak i wiele lat później. Organy inspekcji sanitarnej w oparciu o opinie uprawnionych jednostek badawczych uznały jednak, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaną chorobą a warunkami w środowisku pracy.

Z akt sprawy wynika, że rozstrzygające dla organów były pozyskane w toku postępowania orzeczenia lekarskie. W kwestii opinii lekarskich wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ukształtowaną jeszcze pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowcy (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) organ inspekcji sanitarnej winien rozpatrywać opinie lekarskie jak opinie biegłych. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98 (Lex nr 45833) organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. I SA/Wa 1221/04, Lex nr 194428).

Sąd analizując zawarte w aktach sprawy opinie lekarskie doszedł do przekonania, iż zawierają one w uzasadnieniach rozbieżne treści. Ponadto znaczna część materiału dowodowego dotyczącego narażenia zawodowego została zebrana już po wydaniu opinii lekarskich i decyzji organu I instancji. Pierwsze orzeczenie lekarskie wydane Przez WOMP w G. wskazuje na brak narażenia w związku z brakiem przekroczenia dopuszczalnych stężeń szkodliwych związków chemicznych. Z kolei orzeczenie IMMiT w G. wskazuje na brak informacji o przebytych zatruciach ostrych i przewlekłych w miejscu pracy. Tymczasem jak ustalono później w 1991 r. doszło do zatrucia zbiorowego w lakierni. Orzeczenie to przyjmuje już, że na stanowisku pracy E. C. zanotowano przekroczenie NDS niektórych szkodliwych substancji. Za podstawę orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej IMMiT w G. przyjmuje głównie współistniejące choroby, stosowane leki oraz stabilny obraz leukopenii po zakończeniu pracy w narażeniu. Także opinia uzupełniająca IMMiT w G. z dnia 27 października 2003 r. zawiera nieprawdziwą informację, iż E. C. była zatrudniona poza pomieszczeniami lakierni. Nieścisłości te zauważył już Instytut Medycyny Pracy w Ł. i pismem z dnia 21 czerwca 2004 r. wskazał na konieczność wyjaśnienie wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę odnośnie oceny narażenia zawodowego.

Ostatnia opinia lekarska w sprawie została wydana przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. w dniu 28 listopada 2006 r. Mimo zgromadzonego materiału dowodowego nie czyni ona zadość wymaganiom opinii biegłego. Wymienia ono czynniki chemiczne z którymi miała styczność E. C. w miejscu pracy używając sformułowania: "w kontakcie z wieloma czynnikami chemicznymi m.in.:amoniakiem, związkami ołowiu, kwasem siarkowym, formaldehydem, ksylenem, butanolem, naftą, izobutanolem, co zostało ustalone (...)". Następnie stwierdza, iż rozpoznana u skarżącej leukopenia, nie jest charakterystyczna dla zatrucia wymienionymi wyżej związkami. Takie sformułowanie nie pozwala na rozwianie wątpliwości czy stwierdzona u skarżącej leukopenia mimo wszystko nie jest chorobą zawodową. Organ opiniujący nie wyjaśnił, czy możliwe jest stwierdzenie choroby zawodowej mimo typowych objawów towarzyszących chorobie, a zwłaszcza czy możliwe jest stwierdzenie choroby zawodowej w sytuacji miernego uszkodzenia linii białokrwinkowej a także trwania zmian po ustaniu narażenia zawodowego. Biorąc pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych należy zauważyć, iż E. C. była również narażona na inne - nie wymienione z nazwy w orzeczeniu - czynniki chemiczne np. benzen, które mogą wywoływać leukopenię. W zasadzie uzasadnienie merytoryczne tego orzeczenia sprowadza się do trzech zdań i nie pozwala na jednoznaczne i przekonywujące stwierdzenie, iż zdiagnozowana leukopenia nie ma związku z narażeniem zawodowym E. C.

Zdaniem Sądu w tak istotnej dla skarżącej sprawie nie można przyjąć za wystarczające skrótowych wyjaśnień zawartych w opinii lekarskiej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Tym bardziej, iż to właśnie orzeczenie stało się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Jak stanowi art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Naruszenia prawa jakie miały miejsce w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze poczynione wyżej uwagi. Zadaniem organu będzie przede wszystkim pozyskanie dodatkowej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł., która zawierałaby odpowiedź na pytania, czy niewielki stopień uszkodzenia linii białokrwinkowej wyklucza stwierdzenie choroby zawodowej oraz czy możliwe jest stwierdzenie choroby zawodowej pod postacią leukopenii bez uszkodzenia narządów wewnętrznych jak wątroba czy nerki.

Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę, iż organ odwoławczy nie uwzględnił i nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącej - przesłuchania świadków, zgłaszanych w toku postępowania odwoławczego. I to w sytuacji gdy w pismach kierowanych do skarżącej stwierdza, iż ma problemy z uzyskaniem dokumentów archiwalnych związanych ze sprawą (odsunięcie od pracy w lakierni).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.