Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 21 czerwca 2007 r.
III SA/Gd 120/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.).

Sędziowie: NSA Marek Gorski, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 5 lutego 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 12 września 2006 r. nr (...) Prezydent Miasta (...), działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1-5, ust. 10, ust. 11, ust. 13, 13 a i ust. 15, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), § 1 pkt 1 i 2, § 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, § 3 ust. 1 i 3 uchwały nr (...) Rady Miejskiej (...) z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego ulic gminnych w granicach administracyjnych miasta S. G. (Dz. Urz. Województwa (...) nr 77, poz. 1444) udzielił "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. G. zezwolenia na zajęcie 200 m2 pasa drogowego drogi gminnej nr (...) (po stronie z numeracją parzystą) celem przebudowy wodociągu - 100, ustalając jednocześnie opłatę roczną z tytułu zajęcia pasa drogowego przez lata następne w wysokości 41,40 zł.

W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia "B" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie naliczenia opłaty rocznej z tytułu położenia w pasie drogowym przyłączy wodociągowych i umorzenie postępowania w tej części. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, iż naruszenie praw własności, o jakim mowa w art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 7 i 8, art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych poddane zostało prawu publicznemu co oznacza, iż przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności zawarte w art. 143 k.c. nie mają zastosowania w przypadku wyrażania zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą i pobierania z tego tytułu opłat, gdzie za stosowaniem tego przepisu przemawia zasadność i jedność systemu prawnego. Nadto odwołująca spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo własności pasa drogowego.

W uzasadnieniu odwołania podano, iż umieszczenie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią drogi nie podlega opłatom albowiem zarząd drogi nie jest właścicielem gruntu, w którym urządzenia są umieszczone. Stąd też interpretacja art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dokonana przez organ a prowadząca do pobierania opłaty za umieszczenie pod drogą wodociągu (oprócz samej opłaty za zajęcie pasa w celu przeprowadzenia robót) jest ukrytą formą opodatkowania społeczeństwa.

W orzecznictwie zaś przyjmuje się, iż do ustalenia granic przestrzennych gruntu zajętego pod pas drogowy zastosowanie ma art. 143 k.c. Stąd tez skoro podstawową funkcją pasów drogowych i dróg jest to by służyły one do poruszania się po nich w celu przemieszczania, zarządcy nie mogą korzystać w sposób nieograniczony z gruntu pod jego powierzchnią. Pojęcia pasa drogowego nie można bowiem interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności wyrażonych w art. 143 k.c.

Decyzją z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem podniósł, iż przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią wprost o obowiązku ponoszenia określonych opłat (także opłat rocznych) w przypadku dokonania czynności określonych w art. 40 ust. 2.

Nie budzi zaś wątpliwości fakt, iż sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka tez lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat z nią związanych. W przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy można więc mówić o prawidłowym przeznaczeniu społeczno - gospodarczym gruntu jakim jest usytuowanie sieci wodociągowej w pasie drogowym także dla celów granic ochrony własności określonej w art. 143 k.c. Z kolei postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem z zakresu prawa administracyjnego a nie cywilnego. Stąd też przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji przepisy ustawy o drogach publicznych mają pierwszeństwo przed prawem cywilnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "C" Sp. z o.o.

w S. G. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła powyższej decyzji:

-

naruszenie art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, że naruszenie prawa własności o jakim mowa w art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poddane zostało prawu publicznemu, co oznacza, że przepisy dotyczące ograniczenia prawa własności zawarte w art. 143 k.c. nie mają zastosowania w przypadku wyrażania zgody na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą i pobierania z tego tytułu opłat, gdzie za stosowaniem tego przepisu przemawia zasadność i jedność systemu prawnego;

-

naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że zwrot "przestrzenią nad i pod jego powierzchnią" oznacza niczym nieograniczone prawo własności pasa drogowego.

Podnosząc przedmiotowe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wystąpienie na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., rozumianego w ten sposób, że własność rozciąga się pod i nad przestrzenią pasa drogowego w sposób nieograniczony i bez uwzględnienia społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, z art. 64 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podała, iż społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu należy rozpatrywać w kategoriach własności rzeczy. Własność gruntu sięga bowiem w głąb tak daleko jak to jest potrzebne do prawidłowego korzystania z rzeczy. W przypadku pasa drogowego nie można jednak mówić, iż prawo własności sięga w głąb w sposób nieograniczony. Własność w tym przypadku winna bowiem rozciągać się tak głęboko jak jest to konieczne dla ułożenia nawierzchni drogi. Stąd też umieszczanie urządzeń wodociągowych pod powierzchnią drogi nie podlega opłatom albowiem zarząd drogi nie jest właścicielem gruntu, w którym urządzenia są umieszczone. Co równie ważne, zarządcy dróg nie mogą korzystać z gruntu pod ich powierzchnią w sposób nieograniczony. Pasy drogowe i drogi służą bowiem do poruszania się w celu przemieszczania. Z kolei opłaty uiszcza się za zajęcie pasa drogowego na jego powierzchni, a pod powierzchnią tylko tak głęboko jak zarządca wykonuje swoje prawo zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż pojęcia pasa drogowego nie można interpretować w oderwaniu od zasad prawa własności określonych w art. 143 k.c.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W myśl art. 134 § 1 ww. aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie należy, iż stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Ustawodawca w niniejszym przepisie wyraźnie zakreślił zatem granice nieruchomości zajętych pod pas drogowy, uznając pas drogowy za obiekt trójwymiarowy. Tym samym pojęcie pasa drogowego odnosi się nie tylko do powierzchni i przestrzeni nad gruntem, lecz także do przestrzeni pod powierzchnią gruntu. Niniejsze pojęcie pasa drogowego koresponduje z treścią art. 46 § 1 i art. 143 k.c., w świetle których nieruchomość gruntowa przedstawia się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgająca tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości. Właściciel nieruchomości gruntowej, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, może z wyłączeniem innych osób, korzystać z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, co rozciąga się na przestrzeń nad tą nieruchomością i pod jej powierzchnią. Właściciel może kopać i dokonywać robót podziemnych tak głęboko oraz wznosić budowle i inne urządzenia na powierzchni gruntu tak wysoko, jak tylko jest to możliwe ze względu na aktualną technikę.

Zatem przestrzeń zastrzeżona do korzystania przez właściciela jest tylko wyraźnie określona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według granic nieruchomości na powierzchni ziemi, natomiast w rozważaniach nad tym, jak wysoko i głęboko ona sięga, trzeba posługiwać się przepisami z zakresu prawa lotniczego, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego oraz społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości gruntowej.

Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem gruntu wydzielonego pod pas drogowy jest prowadzenie, zabezpieczenie i obsługa ruchu użytkowników drogi. Drogi służą bowiem zapewnieniu ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Takie przeznaczenie niniejszego gruntu podkreśla treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przy określaniu granic nieruchomości zajętych pod pas drogowy należy mieć na względzie również treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym jak i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że pojęcia pasa drogowego nie można ograniczyć - jak czyni to skarżąca - do gruntu na głębokość nawierzchni drogi. W pasie drogowym poza nawierzchnią drogi zlokalizowane są bowiem obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego pod powierzchnią gruntu przeznaczonego na pas drogowy, jest umieszczeniem tych urządzeń w pasie drogowym.

Skoro, jak wynika z art. 39 ust. 6 cytowanej ustawy, za znajdujące się w pasie drogowym uważa się zlokalizowane przez zarządcę drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi kanały technologiczne służące umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności linii telekomunikacyjnych, to tym bardziej urządzenia infrastruktury technicznej nie umieszczone w takich kanałach również należy traktować jako umieszczone w pasie drogowym (pod jego powierzchnią).

W konsekwencji należy uznać, iż właściwy organ uprawniony był do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych gdyż skarżąca miała zamiar przebudować istniejącą sieć wodociągową.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy nie uznał bowiem nieograniczoności prawa własności pasa drogowego, a jedynie orzekł prawidłowo, że sieć wodociągowa została umieszczona w pasie drogowym, co nie jest równoznaczne z uznaniem braku granic prawa własności.

W konsekwencji brak było nadto jakichkolwiek podstaw, aby rozważać konieczność postawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, o treści wskazanej w skardze.

Również brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie naruszenia art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wymienione przepisy dotyczą bowiem wprost ochrony własności jako jednego z podstawowych praw człowieka.

W przedmiotowej sprawie natomiast brak jest jakiegokolwiek naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej. Sporny grunt nie stanowi jej własności, zatem ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego nie wprowadza żadnego ograniczenia przynależnego Spółce prawa własności nieruchomości gruntowej.

Sąd rozpoznając sprawę rozważał, czy i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłat z tego tytułu ma fakt, że zamierzona przez stronę skarżącą inwestycja określana była jako przebudowa sieci wodociągowej. Równocześnie jednak ze znajdującej się w aktach dokumentacji wynika, że przebudowa ta polegać miała na ułożeniu nowego wodociągu z rur PE

w miejsce istniejącego wodociągu z rur żeliwnych. Skoro zatem w pasie drogowym powstać miała całkowicie nowa budowla - część sieci uzbrojenia terenu (w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2006 r. poz. 156 nr 1118 z późn. zm.) to wymagane było uzyskanie przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pomimo tego, że uprzednio w tym samym miejscu zlokalizowana była inna budowla (sieć wodociągowa) o identycznej funkcji, lecz całkowicie odmiennej konstrukcji. Nie znajduje w tym przypadku zastosowania przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który jedynie zezwala na pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Przypadków przebudowy lub remontu istniejących obiektów budowlanych dotyczy natomiast przepis art. 38 ust. 2 ustawy, który stanowi natomiast, że przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Zdaniem sądu inwestycja zamierzona przez stronę skarżącą nie miała w istocie charakteru przebudowy, gdyż polegała na ułożeniu całkowicie nowej sieci wodociągowej w miejsce istniejącej. Przebudowa natomiast jest pojęciem określającym przeprowadzenie zmian w obiekcie budowlanym istniejącym. Wyklucza kwalifikację robót budowlanych jako przebudowy całkowita likwidacja istniejącego dotychczas obiektu budowlanego (w tym przypadku wymiana całości rur składających się na sieć wodociągową). Zatem zasadne było wydanie przez organy administracji decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach ogólnych - stosowanych przy zamierzeniu inwestycyjnym polegającym na zlokalizowaniu w pasie drogowym całkowicie nowego obiektu budowlanego.

Podniesiona w skardze kwestia wpływu opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej na cenę sprzedaży wody pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jest to kwestia o charakterze czysto ekonomicznym, która w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych nie stanowi przesłanki mającej jakikolwiek wpływ na decyzję w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego w sposób określony w ustawie. To, czy i w jakiej wysokości koszty będą przerzucane na odbiorców jest wyłącznie elementem polityki ekonomicznej skarżącej Spółki.

Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę.