Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2229931

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 9 lutego 2017 r.
III SA/Gd 1093/16
Obowiązek wydawania zaświadczeń.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak.

Sędziowie WSA: Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Paweł Mierzejewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 5 października 2016 r., nr (...) w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy (...) z dnia 21 marca 2016 r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy odmówił F. O. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenia społeczne rolników indywidualnych.

Organ wyjaśnił, że skarżący w swym wniosku wskazał, że w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 października 1985 r. prowadził w obiekcie dzierżawionym uprawę pieczarek, dołączając do wniosku kopię decyzji Urzędu Gminy w W. z dnia 4 grudnia 1985 r. o przypisaniu składki na FUSR od dochodu i od osób, za okres od 1 września 1983 r. do 30 października 1985 r. w kwocie 21.110 zł, oraz kopie dowodów wpłaty określonych kwot tytułem podatku rolnego.

Organ wskazując na treść art. 217 i art. 218 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że Urząd Gminy w W. nie posiada już pełnej dokumentacji pozwalającej wydać zaświadczenie żądanej treści. Stwierdził, że jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści. W tym wypadku organ nie ma obowiązku prowadzenia w tej sprawie postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne gdyby wkraczały one w kompetencję innych organów. Urząd przy wydawaniu zaświadczenia ogranicza się do postępowania pozwalającego na stwierdzenie znanych faktów lub znanego stanu prawnego. Organ zaświadcza tylko to, co znajduje się w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

Organ wskazał, że okresy ubezpieczenia rolników indywidualnych zostały przekazane do KRUS w 1993 r. w formie kart ewidencyjnych i na zasadach określonych przez KRUS. A zatem organem właściwym do wydawania zaświadczeń dotyczących okresów ubezpieczenia społecznego rolników, prowadzenia postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów jest Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca podniósł, że w treści zaskarżonego postanowienia znajduje się informacja o przekazaniu przez organ kart ewidencyjnych do KRUS w 1993 r., natomiast KRUS w W. na jego wniosek odpowiedział, iż nie otrzymał jego karty ewidencyjnej od Urzędu Gminy W. Wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wystawienia przez Urząd Gminy W. karty ewidencyjnej ubezpieczonego potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie społeczne rolników - uprawa pieczarek, działy specjalne. Podał, że uprawa prowadzona była w obiekcie dzierżawionym na terenie Gminy W. w miejscowości N. w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 października 1985 r. Wskazał ponadto, że potwierdzenie okresu składkowego jest mu niezbędne w celu zaliczenia tego okresu przez ZUS do ustalenia wysokości emerytury.

Postanowieniem z dnia 5 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i art. 219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, wskazując na art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśniło, że organ wydając zaświadczenie na podstawie posiadanych danych dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków ani żądanie dokumentów i ich ocena prawna. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Jeżeli organ administracji nie prowadzi dokumentacji dotyczącej okresów składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników, jak też nie posiada takich dokumentów z lat wcześniejszych, to odmowa wydania zaświadczenia w tym przedmiocie jest uzasadniona.

W skardze na powyższe postanowienie F. O. wyjaśnił, że Urząd Gminy winien wydać żądane zaświadczenie, na podstawie tych dokumentów, które w objętym wnioskiem okresie organ wytwarzał i sporządzał w formie przepisanej prawem. Skarżący dodał, że organ miał ustawowy obowiązek przekazania dokumentów, natomiast nie przedstawił żadnego dowodu na przekazanie tych dokumentów do KRUS w 1993 r. Jeżeli tego nie dokonał powinien przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązanie się z obowiązku wydawania zaświadczeń za okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.)

Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W związku z powyższym wskazać należy, iż kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń, tak jak wskazało SKO w uzasadnieniu swojego orzeczenia, są uregulowane w art. 217 i n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23). Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, ma więc cechę wiążącej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 ww. ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1)

urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2)

osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie, skarżący domagał się, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie rolników indywidualnych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. według wykazu N., gmina W., uprawa pieczarek - dział specjalny rolnictwa. Podał, że uprawa była prowadzona w obiekcie dzierżawionym w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 31 października 1985 r. na podstawie umowy dzierżawy zarejestrowanej w Urzędzie Gminy W.

Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem, podając, że "nie posiada już pełnej dokumentacji pozwalającej wydać zaświadczenie". Jednocześnie w końcowej części uzasadnienia podał, że "okresy ubezpieczenia rolników indywidualnych zostały przekazane do KRUS w 1993 r. w formie kart ewidencyjnych".

W istocie, wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 42 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) Kasa prowadzi ewidencję okresów podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek za każdego ubezpieczonego. Osoba zainteresowana ma prawo wglądu do ewidencji w zakresie dotyczącym jej spraw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń.

Natomiast podkreślenia wymaga, z uwagi na sekwencję zdarzeń w sprawie, że wniosek w niniejszej sprawie skarżący złożył po otrzymaniu pisma z KRUS z dnia 23 lutego 2016 r. (dowód: pismo w aktach sprawy), z informacją, że KRUS Oddział Regionalny w G. Placówka Terenowa w W. nie posiada jego karty ewidencyjnej, którą prowadziły urzędy gmin i w tym celu powinien zwrócić się do właściwego urzędu gminy.

W reasumpcji odmowa wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji, zaakceptowana przez organ odwoławczy, jest zdaniem Sądu w tym składzie, przedwczesna.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96).

Organ pierwszej instancji podając, że posiada niepełną dokumentację, nie identyfikuje jej w żaden sposób, nie uzasadnia też z jakich przyczyn dokumentacja ta nie pozwala na wydanie zaświadczenia żądanej treści, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny czy podjęte rozstrzygnięcie było zgodne z prawem tj. powołanymi wyżej przepisami. Jakkolwiek postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa wyżej, ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów oraz stanu prawnego, to nie może ono nosić cechy arbitralności. Z uzasadnienia organu wynikać powinno też, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, z jakich przyczyn nie dysponuje już dokumentami, do rejestrowania, których był zobowiązany, ewentualnie na jakiej podstawie i jakiemu podmiotowi zostały one przekazane. Jak bowiem wynika z akt sprawy, postępowanie wyjaśniające w przedmiocie "przebiegu okresu ubezpieczenia" było już prowadzone przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS w W., który zgodnie ze swoją właściwością rozpatrywał wniosek skarżącego z 12 lutego 2016 r. Jednak postępowanie to zakończyło się dla skarżącego negatywnie, a w powiązaniu z informacją jaką uzyskał w KRUS i uzasadnieniem organu pierwszej instancji, że posiada on "jakąś" dokumentację skarżącego, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy postępowanie w sprawie wniosku skarżącego zostało rzetelnie przeprowadzone, zgodnie z art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego uznać należało, iż zaskarżone postanowienie nie daje możliwości oceny czy zostało wydane zgodnie z art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.