III SA/Gd 1004/17, Cofnięcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2472151

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r. III SA/Gd 1004/17 Cofnięcie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski.

Sędziowie WSA: Felicja Kajut (spr.), Alina Dominiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) z dnia 11 października 2017 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 4 września 2017 r., mocą której organ I instancji cofnął z tym dniem (tj. 4 września 2017 r.), udzieloną T. K. w dniu 5 maja 2015 r. licencję nr (...) na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową.

Jako podstawę prawną wydanych decyzji wskazano art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm.) zgodnie z którym licencja może być cofnięta jeśli posiadacz zalega w regulowaniu zobowiązań celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Postępowanie w sprawie cofnięcia licencji zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu 9 lutego 2017 r. w związku z zaległościami T. K. w opłacaniu składek w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie jako ZUS). W dniu 17 lutego 2017 r. T. K. złożył wyjaśniania dotyczące zaistniałej sytuacji tj. powstania zaległości. Wskazał, że problemy zdrowotne oraz niskie dochody uniemożliwiły mu regularne odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Aktualnie zaś suma zaległych składek przekracza jego możliwości finansowe. Poinformował, że prowadzenie usług w zakresie transportu taksówką jest jedynym źródłem utrzymania jego rodziny oraz, że prowadzi rozmowy z ZUS i będzie się starał uregulować zaległości. Organ dał przedsiębiorcy możliwość porozumienia się z ZUS w sprawie rozłożenia należności na raty bądź wystąpienia o umorzenie długu. W związku powyższym postępowanie administracyjne dotyczące cofnięcia licencji zostało zawieszone przez organ do czasu porozumienia się T. K. z ZUS. W maju 2017 r. ZUS wystąpił jednak do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że T. K. nadal nie reguluje zobowiązań składkowych, a zadłużenie rośnie. Przeprowadzone przez ZUS postępowanie wyjaśniające wykazało, że T. K. nie kontaktował się z zakładem w sprawie dobrowolnej spłaty należności, ani nie ubiegał się o rozłożenie zadłużenia na raty. Jednocześnie według przeprowadzonej przez ZUS analizy, dochody T. K. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie tylko nie wystarczają na zaspokojenie istniejących długów wobec ZUS, ale także do opłacania bieżących składek. Podkreślono, że fakt powiększania zobowiązań wobec ZUS nie ma znamion krótkotrwałości i nie wynika z przejściowych trudności. Długość i ciągłość okresu, w którym powstało zadłużenie, świadczy bowiem o tym, że dłużnik uchyla się od płatniczych obowiązków wobec ZUS w sposób trwały i uporczywy. W związku powyższym Prezydent Miasta S. podjął zawieszone uprzednio postępowanie. W dniu 26 czerwca 2017 r. wystąpiono z zapytaniem do urzędu skarbowego czy oprócz zobowiązań wobec ZUS, T. K. zalega z zapłatą także innych należności na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Uzyskano zwrotną informację, że ww. posiada zaległości podatkowe z tytułu podatku dochodowego z kapitałów pieniężnych i odpłatnego zbycia praw majątkowych. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. wystąpiono również do T. K. o przedstawienie przez niego dowodów na udokumentowanie jego sytuacji finansowo - gospodarczej i życiowej. Informacji takiej nie uzyskano. Natomiast ww. dostarczył pismo, w którym poinformował, że w związku z wyjazdem do pracy za granicę w dniu 10 stycznia 2013 r. złożył w ZUS druk ZWUA o wyrejestrowaniu z ubezpieczeń i od tej pory nie zarejestrował się ponownie. Organ I instancji uznał jednak za zasadne orzec o odebraniu licencji, wskazując, że T. K. poza zgłoszeniem o wyrejestrowaniu ze składek faktycznie nie zawiesił, ani też nie zakończył działalności gospodarczej w CEIDG. Podkreślono, że według danych uzyskanych z ZUS zaległości z tytułu składek występują już zresztą od 2009 r. i zostały określone decyzjami ostatecznymi wydanymi przez ZUS, które nie były kwestionowane przez stronę Odnosząc się to argumentów odwołania, w których T. K. stanął na stanowisku, że naliczanie składek przez ZUS od 2013 r. było niesłuszne oraz, że odebranie mu licencji uniemożliwi utrzymanie rodziny oraz spłatę zaległości, Kolegium wskazało, że ww. okoliczności nie mają wpływu na fakt, że obowiązkiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest płacenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy.

Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji precyzyjnie wyjaśnił podwody dla których zdecydował o cofnięciu licencji zadłużonemu względem Skarbu Państwa T. K. W sprawie opisano bowiem ustaloną sytuację strony, zaznaczając, że pomimo wezwania T. K. w żaden sposób nie udokumentował swojej sytuacji finansowo - gospodarczej ani życiowej. Pomimo deklaracji nie starał się w ogóle porozumieć z ZUS w sprawie warunków spłaty zadłużenia, choć wobec wydania przez ZUS kolejnych decyzji o wysokości zobowiązań, miał pełną świadomość wysokości zadłużenia (przekraczającą 60 000 zł). Pokreślono, że na niekorzyść strony świadczy przy tym, że zobowiązany nie podejmuje żadnych prób spłacania zobowiązań pomimo tego, że wciąż prowadzi działalność gospodarczą.

T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., żądając jej uchylenia w całości i wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W ocenie skarżącego w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego postaci art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jednocześnie skarżący podniósł, że naruszono także przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie wzięcia pod uwagę faktu, że cofniecie licencji pozbawienia stronę skarżącą jej dochodów.

Skarżący podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, mają charakter uznaniowy, wobec czego organ nie musiał wydać decyzji o cofnięciu licencji skarżącemu. Szczególnie, że skarżący był przekonany, że składając w ZUS dokumenty w dniu 10 stycznia 2013 r. złożył wniosek o wyrejestrowanie działalności w związku z podjęciem pracy za granica w Londynie. W związku z powyższym nie był świadomy, że ZUS przez cały ten czas nalicza mu składki. Skarżący próbował te sprawę wyjaśnić z organem, jednak bezskutecznie. ZUS stanął bowiem na stanowisku, że działalność gospodarcza nie została zawieszona. Organ ZUS, gdy otrzymał od skarżącego umowę o pracę z tytułu zatrudnienia w Londynie oraz zaświadczenie o zatrudnieniu, miał zaś w ocenie skarżącego obowiązek wezwać ubezpieczanego do złożenia wyjaśnień w jakim celu składa te dokumenty. ZUS jednak nie wezwał skarżącego ani do uzupełniania braków formalnych, ani nie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień. W związku z powyższym po stronie skarżącego powstała znaczna szkoda, za którą winę ponosi ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o ww. kryterium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialno - prawną obu decyzji wydanych w sprawie był art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 z późn. zm., dalej zwanej "ustawą"), zgodnie z którym można cofnąć licencję, jeżeli jej posiadacz zalega w regulowaniu, stwierdzonych decyzją ostateczną lub prawomocnym orzeczeniem, zobowiązań celnych, podatkowych lub innych zobowiązań na rzecz Skarbu Państwa z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Organy orzekając na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy działają w ramach uznania administracyjnego ("licencja może być cofnięta").

Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku.

W obu wydanych w sprawie decyzjach organy podały w uzasadnieniu, jakie przesłanki przemawiały za zasadnością cofnięcia licencji w tym konkretnym przypadku i w ocenie Sądu decyzje te nie są dowolne, bo mają oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego prawidłowej ocenie, co wyklucza ingerencję Sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji.

Z akt sprawy wynika, że ZUS Oddział w S. wydał w okresie od 9 września 2013 r. do 1 lutego 2016 r. 9 decyzji, których adresatem jest skarżący. Wynika z nich, że skarżący z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej działalności gospodarczej - transport taksówka osobową, zalega z regulowaniem składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Najstarsza zaległość sięga listopada 2009 r. Ze skierowanego do skarżącego pisma ZUS z dnia 17 listopada 2016 r. wzywającego do zapłaty ww. należności wynika, że łącznie ich wysokość wynosi 60.687.72 zł (na dzień 8 listopada 2016 r.). Do dnia wydania zaskarżonej decyzji ww. decyzje ZUS nie zostały przez skarżącego skutecznie podważone, i jako takie pozostają w obrocie prawnym.

Odnosząc się w tym miejscu do tej części skargi, w której skarżący podważa prawidłowość naliczania przez ZUS składek za okres, gdy skarżący pracował w Londynie, należy zauważyć, że organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd, są związanie ww. ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wynika z tego obowiązek uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z tych decyzji administracyjnych. Tym samym Sąd nie mógł zająć stanowiska w tej kwestii, stanowiłoby to bowiem przekroczenie kompetencji przyznanych mu przez przepisy prawa.

Powyższe oznacza, że skarżący zalegał z ww. należnościami na rzecz Skarbu Państwa.

Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę aprobuje, że aby zaleganie stanowiło podstawę do cofnięcia licencji, musi być ono uporczywe (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 248/07). WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 353/13 wyraził zaś pogląd dalej idący, że: "uznaniowość wydawanych w oparciu o ten przepis decyzji nie oznacza dowolności organów, które w przypadku długotrwałego i uporczywego uchylania się w regulowaniu należności o jakich w tym przepisie mowa mają właściwie obowiązek zastosowania jego treści."

Zdaniem Sądu, w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego zasadne jest stanowisko organów administracji, że skarżący swoim zachowaniem dał podstawę do zastosowania sankcji, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy. Z akt sprawy wynika, że długość i ciągłość okresu, w którym powstało zadłużenie świadczy o tym, że skarżący uchylał się od płatniczych obowiązków wobec ZUS w sposób trwały i uporczywy. Wymaga przypomnienia, że zaległości skarżącego wobec ZUS sięgają 2009 r. Dodać należy, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze wyrażaną przez skarżącego w toku postępowania wolę współpracy z ZUS w celu wyjaśnienia powstałej sytuacji, zawiesił postępowanie w sprawie. Jak wynika z pisma ZUS z dnia 18 maja 2017 r. w czasie zawieszenia postępowania skarżący nie kontaktował się z zakładem w sprawie dobrowolnej spłaty należności, ani nie ubiegał się o rozłożenie zadłużenia na raty. Wskazaną wyżej okoliczność należało mieć na uwadze dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji. Skarżący w toku całego postępowania miał świadomość następstw swojego zachowania, które w oczywisty sposób ignorował, względnie lekceważył, nie podejmując prób regulowania należności chociażby w ratach.

Zauważyć należy również, że skarżący został wezwany przez organ pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. o przedstawienie dowodów na udokumentowanie jego sytuacji finansowo - gospodarczej i życiowej. Skarżący takich informacji nie przekazał, z czego należy wywodzić, że nie zamierzał podjąć niezbędnej współpracy również z organem orzekającym w kwestii mającej istotne znaczenie dla jego życia zawodowego. Trudno tym samym podzielić postawiony w skardze zarzut, że organy nie ustaliły sytuacji finansowej skarżącego. Nadto należy wskazać, że trudna sytuacja finansowa strony sama przez się w świetle treści art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy nie uniemożliwia zastosowania tego przepisu.

Nie można również podzielić zarzutu, że organy nie wyważyły interesu strony z interesem publicznym. Mając na uwadze przyjęte w art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy uregulowanie, należy podzielić prezentowane przez organy stanowisko, że obowiązkiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest płacenie składek do ZUS. W interesie publicznym leży natomiast eliminowanie z grona podmiotów prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego podmiotów, które w sposób uporczywy bądź rażący dopuszczają się wymienionych w ww. przepisie działań.

Tym samym nie doszło przy wydaniu obu zaskarżonych decyzji do naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w uzasadnieniu nie wskazano przy tym na czym te naruszenia miałyby polegać. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Sąd stwierdził, że był on wystarczający do wydania kontrolowanych rozstrzygnięć i został prawidłowo przez organy oceniony. Nie można tym samym zarzucić organom, że naruszyły ww. przepisy postępowania administracyjnego.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.