Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 48011

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 8 lutego 2000 r.
III SA 2879/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA A. Filipowicz (spr.).

Sędziowie NSA: A. Kwiatkowski, E. Łój.

Protokolant: E. Czyżewska.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy w K. dwiema uchwałami nr 65 i nr 66 z dnia 27 sierpnia 1999 r. wydanymi na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) - pierwsza uchwała i art. 18 ust. 2 pkt 4 i 9 lit. d i e oraz pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym i art. 109, 110, 116, 125, 128 ust. 2 i art. 134 ustawy o finansach publicznych - druga uchwała:

1) wyraziła zgodę na zawarcie przez Zarząd Gminy w K. porozumienia ze starostą powiatu W. dotyczącego wspólnej inwestycji drogowej na terenie Gminy K. - inwestycja miała polegać na modernizacji odcinka drogi powiatowej nr 73 i

2) zmieniła uchwałę nr 50 Rady Gminy w K. z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 1999 r. - przewidując m.in. w rozdziale 5612 § 72 wydatki w kwocie 50.000 zł na dofinansowanie modernizacji drogi powiatowej nr 73, jako dotację celową. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej, po otrzymaniu uchwał, pismem z dnia 15 września 1999 r. zwrócił się do przewodniczącego Rady Gminy w K. zmianę uchwały nr 66 w części dotyczącej wydatków budżetowych w rozdz. 5612 § 72 w kwocie 50.000 zł, gdyż zostały zaplanowane z naruszeniem art. 46 i 48 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 963 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.). Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałami nr 185 i 186 z dnia 25 września 1999 r. wydanymi na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 425 z późn. zm.) i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekło o nieważności uchwały nr 66 Rady Gminy w K. w części dotyczącej wydatków w rozdz. 5612 § 72 oraz o nieważności uchwały nr 65 w całości. W uzasadnieniach powołano przepisy podobnie jak w piśmie z dnia 15 września 1999 r. i wyjaśniono, że budowa, modernizacja i utrzymanie dróg powiatowych należy do zarządcy drogi tj. powiatu. Gmina może realizować zadania wspólne, jedynie gdy zadania te należą do tego samego szczeble samorządu - wynika to z art. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli gmina chciałaby realizować zadanie należące do powiatu polegające na modernizacji drogi, to powinna zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zwrócić się o przekazanie jej przez powiat tego zadania. Gdyby tak się stało, to gmina powinna zgodnie z art. 46 i 48 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego otrzymać z budżetu powiatu dotacje celowe na realizację zadania przekazanego do wykonania i zgodnie z art. 111 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych mogłaby zaplanować w budżecie wydatki na realizację tego zadania. Nadmieniono też, że art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały nr 65 tj. dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia. W obu uchwałach podkreślono, że gmina nie może realizować wspólnie z powiatem zadań należących do powiatu. Uchwały zostały doręczone w dniu 4 października 1999 r., a w dniu 29 października 1999 r. zostały podjęte przez Radę Gminy w K. uchwały nr 75 i 76 w przedmiocie wniesienia skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwały nr 185 i 186 Kolegium RJO z dnia 29 września 1999 r., zaś w dniu 3 listopada 1999 r. wpłynęła do Sądu skarga na te uchwały podpisana przez Przewodniczącego Rady, w której zarzucono naruszenie art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały skutkującej udzieleniem pomocy finansowej dla innej jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu powołano się na pismo Ministra Finansów z dnia 28 maja 1999 r., w którym wyrażono pogląd, iż art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych dopuszcza możliwość udzielenia pomocy rzeczowej lub finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonych uchwałach. Dodatkowo podano, że to nie naruszenie art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych było podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż to nie ten przepis był podstawą podjęcia uchwały nr 66. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do tej uchwały było naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 10 ust. 1 i 2 pkt 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 46 i 48 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa ma dwa aspekty, a mianowicie aspekt formalny i aspekt merytoryczny. Pierwszy z tych aspektów dotyczy jedynie uchwały nr 185 Kolegium RJO z dnia 29 września 1999 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności części uchwały budżetowej na 1999 r. i wiąże się ze szczególnym trybem orzekania w sprawach o stwierdzenie nieważności uchwał budżetowych. Tryb ten określony w art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.), zwanej dalej "urio" przewiduje, iż w sprawach wymienionych w art. 11 o kwalifikowane naruszenie prawa, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić po uprzednim wskazaniu przez Izbę nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. W rozpoznawanej sprawie do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości wezwał Przewodniczącego Rady Gminy w K. pismem z dnia 15 września 1999 r. Prezes RJO, a więc osoba nie będąca organem Izby - por. art. 14 urio. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielił pogląd wyrażony np. w wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SA 2074/99, że tryb z art. 12 urio należy traktować jako instytucjonalną całość, tj. środek nadzoru uruchamiany niejako w dwóch etapach, a więc że właściwym do orzekania i to na obu etapach jest kolegium RJO. Nie jest natomiast właściwym, i to także na gruncie art. 17 urio w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 20 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 734), do występowania z wnioskami, o których mowa w art. 12 ust. 2 urio Prezes RJO. Mając powyższe na względzie należało uznać, iż postępowanie w omawianej sprawie prowadzone było z istotnym naruszeniem art. 12 urio i stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) orzec, jak w sentencji.

W tych warunkach Sąd mógł zająć się merytoryczną zasadnością jedynie uchwały nr 186 Kolegium RJO z dnia 29 września 1999 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 65 Rady Gminy w K. z dnia 27 sierpnia 1999 r. dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia ze starostą powiatu na realizację przez niego inwestycji drogowej. Oceniając, zgodnie z art. 21 ustawy o NSA zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem należało uznać, że treść "porozumienia" stanowiącego zał. nr 1 do uchwały i jej część integralną wykraczała poza prawem przewidziane możliwości Gminy, a w szczególności poza zakres powołanych w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 111 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Ten ostatni przepis w zdaniu pierwszym odsyłał do "zadań określonych w ustawach" (odrębnych) i bez przewidzianych w tych ustawach konkretnych tytułów wydatków nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do ich dokonywania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym problematyka dróg publicznych o charakterze ponadgminnym należy do powiatu; do zadań gmin należy jedynie problematyka dróg gminnych. Jak prawidłowo to podano w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę, gmina nie mogła realizować wspólnie z powiatem zadań należących do powiatu. Mogła natomiast sama realizować, jak to trafnie podano w zaskarżonej uchwale, zadania należące do powiatu w zakresie modernizacji drogi powiatowej po przekazaniu stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie należało skargę na uchwałę nr 186/R/99, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.