Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 48006

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 5 stycznia 2000 r.
III SA 2299/99

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Z. Kmieciak (spr.).

Sędziowie NSA: B. Dauter, A. Kwiatkowski.

Protokolant: M. Sosińska.

Uzasadnienie faktyczne

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w rezultacie rozpatrzenia w trybie nadzoru uchwały Rady Gminy z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie trybu przyznawania, rozliczania oraz wykorzystania dotacji przyznanych podmiotom niepublicznym na wykonywanie zadań związanych z realizacją zadań Gminy, stwierdziło nieważność tej uchwały w części § 2 ust. 4, § 3 ust. 1, § 6, § 7, § 8. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Kolegium, zarzuty dotyczące uchwały Rady Gminy sprowadzają się do twierdzenia, iż: "decyzje co do wyboru podmiotu niepublicznego, który będzie realizować zadania własne gminy, podejmuje rada gminy w uchwale budżetowej" oraz że jest to wyłączna kompetencja rady. Stąd Kolegium uznało za sprzeczne z prawem i nieważne te postanowienia zawarte w uchwale Rady, które decyzje w przedmiocie wyboru podmiotu niepublicznego i przyznania bądź odmowy przyznania dotacji, pozostawiają w gestii Zarząd Gminy. Ponadto Kolegium stwierdziło, że objęcie procedurą zawartą w uchwale Rady Gminy rozdziału pomiędzy podmioty uprawnione środków z funduszy celowych (np. Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) jest także sprzeczne z prawem.

Nie podzielając oceny prawnej przedstawionej przez RIO w uchwale Kolegium, w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że zmiana treści art. 118 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 z późn. zm.) doprowadziła właśnie do wyeliminowania sytuacji, w której rada gminy w uchwale budżetowej określałaby podmioty niepubliczne uprawnione do otrzymania dotacji na współudział w realizacji zadań gminnych.

Zarzut podnoszony przez Kolegium RIO naruszenia art. 124 pkt 10 ustawy o finansach, wobec zmienionej treści art. 118 jest bezprzedmiotowy. Podkreślono, że art. 118 znajduje się w dziale IV rozdz. 1 pn. "Podstawowe definicje i zasady". Oznacza to, że w stosunku do art. 124, który zamieszczony jest w rozdziale pn. "Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego", zapis zawarty w art. 118 jest zasadą, jaką należy stosować przy opracowywaniu i uchwalaniu budżetu. Treść punktu 3 art. 118 ustawy o finansach publicznych (po zmianie) jednoznacznie wskazuje, że rola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie udzielenia dotacji dla podmiotów niepublicznych, sprowadza się do ustalenia trybu postępowania przy wyborze podmiotu, sposobu rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zadań. Ustawodawca używa poza tym pojęcia "zleconego zadania" co dodatkowo potwierdza tezę, że błędny jest pogląd, że wyłączną właściwością rady jest wybór podmiotów niepublicznych i udzielanie im dotacji. Czynność ta należy do organu wykonawczego, tj. zarządu gminy. W przeciwnym razie, rada jako organ stanowiący wykonywałaby czynności z zakresu gospodarowania mieniem gminnym i wykonywania budżetu, które to kompetencje są zastrzeżone w art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie dla zarządu gminy.

Odnośnie zarzutu, że uchwała nie może dotyczyć podziału środków z funduszy celowych wskazano, iż RIO nie podało podstawy prawnej takiego poglądu, ani też nie określiło, jakie przepisy prawa narusza uchwała Rady w tej części.

Wobec przedstawionej argumentacji uznano uchwałę Kolegium RIO za sprzeczną z prawem, wnosząc o jej uchylenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi zauważono, że Rada Gminy posiadając niezbywalne prawo udzielania dotacji podmiotowo-przedmiotowych zobowiązana jest do wskazania podmiotu, z którym Zarząd może zawrzeć stosowną umowę. Decyzja taka winna być podjęta przez Radę w oparciu o czynności przygotowawcze dokonane przez Zarząd w trybie określonym przez Radę, zgodnie z art. 118 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy przeczy przedstawionym wyżej argumentom, bowiem ceduje na Zarząd - prawo przyznania dotacji, do czego nie upoważnia żaden przepis prawa - jako że art. 118 ustawy o finansach publicznych dot. jedynie procedury związanej z przyznawaniem dotacji. Na podstawie niniejszego przepisu nie da się wywieść uprawnienia do scedowowania niezbywalnego prawa na organ wykonawczy.

Odnoście zarzutu dotyczącego rozdysponowywania środków celowych, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż bezpodstawnie Rada Gminy przyjęła tryb określony w art. 118 ustawy o finansach publicznych, gdyż powyższy przepis reguluje inne zagadnienia (dotacje z budżetu gminy), a nie rozdysponowywanie środków finansowych zgromadzonych na funduszach celowych. Dysponowanie środkami funduszy celowych jest w dyspozycji innych organów, a dysponent winien przedkładać sprawozdanie Radzie o sposobie wykorzystania środków. W tej sytuacji wniesiono o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Podejmując zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało na naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), jak też art. 124 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, co "wypacza sens" art. 118 drugiej z ustaw. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium Izby stwierdziło, że "do wyłącznej własności (powinno być - właściwości) rady gminy należy postanowienie wyznaczające podmiot, który będzie realizował zadania własne gminy wg zasad opisanych w art. 118 ustawy o finansach publicznych". Pomijając kwestię niejasnej stylistyki tej tezy, należy wyraźnie podkreślić, iż nie daje się jej wyprowadzić z treści żadnego z powołanych wcześniej przepisów prawa. Dokonana w tym zakresie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wykładnia jest więc całkowicie dowolna, nie wspierają jej żadne logiczne argumenty, co oznacza, iż dopuszczono się bezprawnej ingerencji nadzorczej w sferę działalności jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Kolegium Izby zarzuciło Radzie Gminy naruszenie art. 124 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, stanowiącego iż w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego określa się dotacje. Taka redakcja powołanego przepisu nie przeczy bynajmniej możliwości uszczegółowienia dyspozycji uchwały budżetowej przez zlecenie zadania i udzielenie konkretnie ujętej kwoty dotacji określonemu podmiotowi przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do postanowień uchwały organu stanowiącego tejże jednostki podjętej na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Czym innym jest - czego zdaje się nie dostrzegać Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - określenie w budżecie zagregowanej kwoty ogółu dotacji, czym innym zaś - udzielenie dotacji w konkretnej wysokości imiennie orzeczonemu podmiotowi. Wydając będące przedmiotem oceny Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze, w ogóle nie zastanowiono się nad sensem tego ostatniego przepisu, obowiązującego w nowym brzmieniu od 1 stycznia 1999 r. na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z 7 maja 1999 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 49, poz. 485). Błąd organu nadzoru został szczegółowo opisany w skardze Gminy, w której trafnie wskazano, do czego sprowadza się rola organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 118 ust. 3 ustawy o finansach publicznych należy do niego określenie trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania. Twierdzenie, że także wybór podmiotów niepublicznych i udzielenie im dotacji jest "wyłączną właściwością rady" nie znajduje pokrycia tak w treści art. 118, jak i 124 ust. 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych. Podstawą takiego poglądu nie może być również art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w zawartym w nim wyliczeniu nie zamieszczono jako odrębnej kategorii spraw wyboru przez radę gminy podmiotów niepublicznych i udzielania im dotacji.

Wypada przy okazji zauważyć, iż formułując treść aktu nadzoru (jego osnowy i uzasadnienia) nie ustrzeżono się po raz kolejny błędów, polegających m.in. na nieprawidłowym powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (za taką uznano art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, który może przecież znaleźć zastosowanie tylko w razie uprzedniego skierowania do jednostki samorządu terytorialnego "wskazań nadzorczych" w trybie ust. 1 tego przepisu) oraz nazwaniu środka zaskarżenia "odwołaniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Zdaniem Sądu, od organu nadzoru, mającego z założenia stać na straży przestrzegania prawa przez samorząd terytorialny, można i należy oczekiwać stosowania poprawnego nazewnictwa oraz przestrzegania obowiązującej procedury nadzorczej.

Wobec stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa przez organ nadzoru, na mocy art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.