Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 48014

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie
z dnia 10 listopada 2000 r.
III SA 2188/00

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA B. Dauter (spr.).

Sędziowie NSA: A. Bącal, A. Filipowicz.

Protokolant: J. Dudkowska.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia 14.06.2000 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Zarządu Województwa z dnia 8 maja 2000 r. w sprawie zmian w budżecie Województwa na 2000 rok na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr 85, poz. 428 z późn. zm.) oraz art. 82 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576 z późn. zm.) orzekło nieważność badanej uchwały w całości.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium podało, że zapisów art. 128 ust. 2 pkt 1, na podstawie którego dokonano upoważnienia zawartego w § 8 pkt 2 Uchwały nie można odczytywać w oderwaniu od art. 124 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 110 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Ze sposobu tworzenia uchwały budżetowej wynika, że budżet, a ściślej uchwała budżetowa, może zawierać tylko dochody ułożone wg ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji oraz wydatki w podziale na działy i rozdziały z wyodrębnieniem wydatków bieżących tj. wynagrodzenia z pochodnymi, dotacje, wydatki na obsługę długu i poręczeń oraz gwarancji, a także wydatków majątkowych, co oznaczałoby, że organ uchwałodawczy nie musi tworzyć budżetu w pełnej szczegółowości (w podziale na działy, rozdziały i paragrafy), ale może scedować swoją powinność na Zarząd w drodze opracowania układu wykonawczego (art. 126 ustawy o finansach publicznych), nie może jednak nie stanowić o wydatkach wymienionych w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a i b. Oznacza to, że organ stanowiący nie może zbyć się także decydowania o wydatkach majątkowych, co wynika również z charakteru tych wydatków. Zasadę tę potwierdzono także w art. 110 ustawy o finansach publicznych, który stwierdza, że nie tylko wydatki majątkowe danego roku, ale również uchwalenie wieloletnich programów i zmian w nich należą do wyłącznej właściwości organu stanowiącego.

W tej sytuacji dokonanie przesunięć w planie wydatków z § 36 - Usługi materialne na § 72 - Wydatki inwestycyjne było rażącym naruszeniem prawa.

W skardze skierowanej do NSA Zarząd Województwa zarzucił uchwale niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o finansach publicznych zawiera jedynie niezbędną szczegółowość uchwały budżetowej, którą powinien określić organ stanowiący, tj. między innymi wyodrębnić wydatki bieżące i majątkowe.

Wydatki te zostały wyodrębnione uchwałą budżetową Sejmiku w dziale 50 - jako wydatki bieżące i majątkowe, a Zarząd Województwa - uchwałą z dnia 8 maja 2000 r. dokonał jedynie zmian poprzez ich odpowiednio: zmniejszenie i zwiększenie w poszczególnych paragrafach tego samego działu (a także rozdziału), do czego miał upoważnienie w uchwale budżetowej.

Podnoszony przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - jako podstawa rozstrzygnięcia - przepis art. 110 ustawy o finansach dotyczy jedynie wieloletnich programów inwestycyjnych, odnośnie których jest oczywiste, iż kompetencje do ich uchwalania i zmiany posiada jedynie Sejmik. Jednakże uchwała Zarządu nie dotyczy tego typu programu.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż ograniczenia w zakresie dokonywania przez Zarząd zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami mogą wynikać:

a) z treści upoważnienia zawartego w uchwale budżetowej,

b) z brzmienia art. 128 ust. 1, w którym określono zmiany dokonywane jedynie po uprzednim uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu,

c) z brzmienia art. 129 ust. 1, na mocy którego obowiązują, w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu - w sposób odpowiedni - zasady gospodarki finansowej określone w art. 92, a zatem przeniesienia wydatków mogą być dokonywane na zasadach i w zakresie określonym w art. 96 ustawy. Uchwałą Zarządu dokonano co prawda zmiany łącznej kwoty wydatków majątkowych, co w odniesieniu do budżetu państwa (art. 96 ust. 3 ustawy o finansach publicznych) dopuszczalne jest jedynie za zgodą Ministra Finansów, jednakże zasady dotyczące budżetu państwa stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego w sposób odpowiedni a nie wprost.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie wykazało naruszenia przez Zarząd uchwałą z dnia 8 maja 2000 r. zasad wynikających z przytoczonych pkt a-c.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014) daje podstawę organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do upoważnienia zarządu do dokonywania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami.

W sprawie niniejszej takie upoważnienie zostało dane Zarządowi Województwa uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 28.12.1999 r. w sprawie budżetu Województwa na rok 2000 (§ 8 pkt 2 uchwały). W ocenie Sądu podjęta na podstawie tej uchwały, uchwała Zarządu Województwa z dnia 8.05.2000 r. Nr 29/69 nie narusza prawa.

Wbrew temu co twierdzi Regionalna Izba Obrachunkowa przedmiotowa uchwała nie stała w sprzeczności z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" i "b" ustawy o finansach publicznych. Przepis ten bowiem - jak słusznie podkreśla strona skarżąca - wyszczególnia, jakie elementy winna zawierać uchwała budżetowa, tj. w omawianym przypadku zawierać winna określenie wydatków bieżących oraz majątkowych. Nie oznacza to absolutnie, że przepis ten zakazuje dawanie upoważnień przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, do decydowania o wydatkach w nim wymienionych, organom wykonawczym.

Zupełnym nieporozumieniem jest powołanie przez Regionalną Izbę Obrachunkową przepisu art. 110 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wieloletnich programów inwestycyjnych i w tym zakresie ust. 4 tegoż artykułu wprost stanowi, że zmiana kwot wydatków na realizacje programu następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym w sprawie jest, że dokonywana uchwałą Zarządu Województwa zmiana w dziale 50 - Transport, rozdz. 5612 - Drogi publiczne poprzez zmniejszenie wydatków w § 36 usługi materialne i zwiększenie w § 72 wydatki na finansowanie inwestycji jednostek budżetowych i zakładów budżetowych nie dotyczy wieloletnich programów inwestycyjnych.

Oczywistym w sprawie jest również i to, że organ wykonawczy nie naruszył przepisu art. 128 ust. 1 i 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ani też ustawowego zakazu dotyczącego przeniesień wydatków między działami, co wydaje się sugerować zaskarżona do NSA uchwała na stronie 3 swojego uzasadnienia.

Nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały argumenty podnoszone przez Regionalną Izbę Obrachunkową w przedostatnim akapicie uzasadnienia uchwały, albowiem dotyczyły one elementów ocennych, a nie prawnych.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.