Orzeczenia sądów
Opublikowano: OSNC 1989/3/37

Uchwała
Sądu Najwyższego
z dnia 3 listopada 1988 r.
III AZP 14/88

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: T. Bielecki, G. Bieniek, C. Bieske, B. Bladowski, T. Bukowski, H. Ciepła, S. Dmowski, A. Gola, Ł. Grygołajtys, K. Kołakowski, T. Ładykowski, W. Łysakowski, Z. Marmaj (sprawozdawca), T. Miłkowski, W. Patulski, K. Piasecki, W. Skierkowska, J. Sokołowski, K. Strzępek, J. Suchecki, M. Sychowicz, J. Szachułowicz, Z. Świeboda, A. Wielgus, A. Wypiórkiewicz (sprawozdawca i autor uzasadnienia), M. Zakrzewska, T. Żyznowski.

Protokolant: członek Biura Orzecznictwa SN E. Balcerzak.

Sentencja

Sąd Najwyższy z udziałem zastępcy Prokuratora Generalnego PRL, W. Śliwy, po rozpoznaniu w dniu 20 października 1988 r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 20 sierpnia 1988 r. o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

"Czy przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - prawo celne (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 57, poz. 290) zakaz przywozu publikacji o treści szkodliwej dla dobra i interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczy publikacji zagranicznych sprowadzanych przez biblioteki wymienione w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. Nr 20, poz. 99 ze zm.), jeżeli publikacje te nie zostały objęte zakazem rozpowszechniania, ani nie pozbawiono ich debitu na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ostatnio powołanej ustawy?"

podjął następującą uchwałę:

Przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - prawo celne (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 57, poz. 290) zakaz przywozu publikacji o treści szkodliwej dla dobra i interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie dotyczy publikacji zagranicznych sprowadzanych i gromadzonych przez biblioteki objęte wykazem ustalonym na podstawie art. 16 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. z 1981 r. Nr 20, poz. 99; zm.: Dz. U. z 1983 r. Nr 44, poz. 204).

Uzasadnienie faktyczne

Zagadnienie prawne obecnie rozstrzygane przez Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej i Administracyjnej na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego sprowadza się do pytania, czy art. 16 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. z 1981 r. Nr 20, poz. 99 ze zm.) należy wykładać w tym sensie, że wskazane w nim biblioteki, które dla celów uzasadnionych statutowo chciałyby sprowadzać i gromadzić w swoich zbiorach publikacje zagraniczne, nie są w ogóle związane wprowadzonym przez art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1975 r. - prawo celne (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 57, poz. 290) zakazem przewozu publikacji o treści szkodliwej dla dobra i interesów PRL, czy też mogą one sprowadzać z zagranicy i gromadzić w statutowych celach takie publikacje, których rozpowszechniania w kraju ze względu na ich szkodliwą politycznie treść zakazał właściwy organ kontroli (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy z 1981 r.) lub które pozbawione zostały debitu (art. 16 ust. 2 wymienionej ustawy).

Wątpliwość ta znalazła już poprzednio wyraz w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 14 marca 1986 r. III AZP 7/85 (OSNCP 1987, z. 1, poz. 1) wyraził pogląd, że przewidziany w art. 13 ust. 1 prawa celnego zakaz przywozu publikacji zawierającej treść szkodliwą dla dobra i interesów PRL nie dotyczy sprowadzanych z zagranicy przez biblioteki objęte wykazem ustalonym na podstawie art. 16 ust. 3a ustawy o kontroli publikacji i widowisk oraz takich publikacji, o do których organy kontroli publikacji i widowisk wydały decyzję o zakazie ich rozpowszechniania. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że Sąd Najwyższy uznał za prawidłową wykładnię, według której korzystanie przez wymienione biblioteki z uprawnień przewidzianych w art. 16 ust. 3 ustawy o kontroli publikacji i widowisk wymaga uprzedniego wydania decyzji zakazującej rozpowszechniania określonej publikacji zagranicznej.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaś we wniosku o podjęcie uchwały przez pełny skład Izby Cywilnej i Administracyjnej uznał, że zagadnienie wymaga ponownego rozważenia, gdyż stanowisko zajęte przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego budzi wątpliwości zarówno ze względów jurydycznych, jak też w szczególności z uwagi na niepożądane ze społecznego punktu widzenia konsekwencje praktyczne. W tym ostatnim przedmiocie zwraca się uwagę na trudności, jakie ośrodki naukowe i badawcze napotykają przy sprowadzaniu z zagranicy różnych pozycji literatury światowej, których posiadanie uznają za celowe dla osiągnięcia celów statutowych.

Uzasadnienie prawne

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie rozważanego zagadnienia prawnego wymaga przede wszystkim określenia relacji, jakie zachodzą pomiędzy ustawą o kontroli publikacji i widowisk oraz prawem celnym w ogóle i pomiędzy art. 16 ust. 3 i ust. 3a pierwszej z tych ustaw a art. 13 ust. 1 prawa celnego w szczególności. Obie ustawy mają na celu dobro i interes Państwa, jednakże ujmują ochronę w różny sposób w odniesieniu do wchodzących w grę wartości i stosowanych środków.

Prawo celne chroni terytorium PRL jako tzw. obszar celny. Ingerencja organów administracji celnej podejmowana jest w stosunku do zindywidualizowanego dobra materialnego jako tworu celnego i charakteryzuje się zasięgiem ograniczonym w zasadzie do odprawy celnej. Charakterystyczne jest, że prawo celne chroni również czysto polityczny interes Państwa, gdyż jako "towar celny" traktuje także utwory (publikacje) i inne przekazy informacji, wprowadzając w art. 13 ust. 1 ogólny zakaz m.in. przywożenia z zagranicy materiału zawierającego treść politycznie szkodliwą. Ustawa powierzyła urzędom celnym ocenę z tego punktu widzenia napływających z zagranicy publikacji (por. art. 13 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Prawo celne opiera się na tzw. czynniku zagranicznym.

Natomiast ustawa o kontroli publikacji i widowisk eksponuje czynnik krajowy. Ustawa ta określa zasady państwowej kontroli tej sfery stosunków społecznych, która pozostaje w ścisłym związku z realizacją konstytucyjnie chronionej wolności słowa i druku i ona - w dużej mierze - wyznacza ustawowe granice urzeczywistniania tej wolności. Rozpowszechnianie publikacji lub widowiska uzależnione zostało od uzyskania zgody merytorycznie kompetentnego organu państwowego, wysoko umiejscowionego w strukturze władzy z możliwością wydania przez ten organ zakazu rozpowszechniania przedstawionego utworu, gdy jego treść godzi w dobro Państwa (por. art. 2 i 13 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 ustawy możliwością wydania zakazu rozpowszechniania lub pozbawienia debitu objęte zostały również publikacje zagraniczne, gdy ich treść narusza przepisy ustawy. Niewątpliwe jest, że chodzi tu przede wszystkim o przestrzeganie rygorów związanych z działaniem art. 2, który wyraża zakaz korzystania z wolności słowa i druku w sposób godzący w dobro Państwa. W ustawie zaś o kontroli publikacji i widowisk charakterystyczne jest, że dla oceny dopuszczalności rozpowszechnianie utworu rozstrzygające znaczenie ma sama jego treść, natomiast pochodzenie ma znaczenie drugorzędne. Przedmiotem wykonywania przez Państwo kontroli publikacji i widowisk są utwory, które znajdują się w kraju lub przynajmniej mogą się tam znaleźć.

Przedstawiony obszar unormowań prawnych obydwóch ustaw pozwala stwierdzić, że ustawa o kontroli publikacji i widowisk odnosi się do istotnej dziedziny stosunków społecznych. Reguluje ona we własnym zakresie stosunki społecznej na dużym i ważnym w polityczno-społecznym znaczeniu terenie. Nie pozwala to na uznanie tej ustawy za akt prawny stanowiący źródło przepisów szczególnych w stosunku do prawa celnego, które z kolei poświęca swoje unormowania dziedzinie właściwej dla zasad państwowej kontroli granicznej.

Trudności interpretacyjne wynikają z tego, że obszary uregulowań obydwóch tych ustaw wzajemnie na siebie zachodzą na pewnym polu. Dzieje się tak przede wszystkim dlatego, że zarówno jedna jak i druga ustawa wkracza ze swoimi unormowaniami w tę samą w istocie sferę państwowej kontroli rozpowszechniania na terenie kraju publikacji i wszelkich przekazów informacji, wykonywanej dla ochrony politycznych interesów Państwa zainteresowanego zapobieganiem nadużywania wolności słowa i druku. Dwa niezależne od siebie organy - urząd kontroli publikacji i widowisk oraz urząd celny - mają podobne w tym przedmiocie uprawnienia. Jednakże ustawa o kontroli publikacji i widowisk ma znaczenie wiodące. Na granicy Państwa nie powinny być zatrzymywane te publikacje, co do których organ kontroli nie miałby podstawy do wydania zakazu rozpowszechniania. W takim stanie prawnym nie można wyłączyć, że przy realizacji szczegółowych uregulowań może dojść do trudności interpretacyjnych ze względu na możliwą kolizyjność norm prawnych, o czym świadczy wątpliwość, jaka wiąże się ze stosowaniem przepisów prawnych obecnie wyjaśnianych przez Sąd Najwyższy. Biorąc to pod rozwagę należy stwierdzić, że zgodna ze zbieżnymi celami ustawodawczymi obydwóch ustaw wykładnia przepisów powinna zmierzać do odrzucenia antynomii, a jednocześnie do takich rozwiązań, które w sprawach dotyczących oceny granic korzystania z wolności słowa i druku byłyby całkowicie zgodne z ustawą o kontroli publikacji i widowisk.

Jeżeli zatem ustawa o kontroli publikacji i widowisk w art. 16 ust. 3 zezwala określonym podmiotom na sprowadzanie zagranicznych czasopism i książek zawierających treść szkodliwą dla dobra i interesów Państwa, a korzystanie z tego uprawnienia możliwe jest tylko poprzez otwartą granicę, to w zakresie objętym dyspozycją tego przepisu musi być zniesiona na tej granicy przeszkoda prawna, jaką stwarza obowiązujący z mocy art. 13 § 1 prawa celnego zakaz przywozu zagranicznych publikacji o treści politycznie szkodliwej. Odmienny punkt widzenia nie jest możliwy do przyjęcia, gdyż wówczas pozwolenie na przywóz z zagranicy niweczyłby obowiązujący zakaz przywozu. Z tych zasad należy przyjąć, że art. 16 ust. 3 ustawy o kontroli publikacji i widowisk pozbawia mocy prawnej w zakresie własnego uregulowania obowiązujący na podstawie art. 13 § 1 prawa celnego zakaz przywożenia z zagranicy publikacji politycznie szkodzących dobru i interesom Państwa w myśl zasady lex posterior derogat legi priori. Jest to tym bardziej możliwe do przyjęcia, że wymieniony zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż dopuszcza obowiązywanie również właściwych przepisów szczególnych (lex specialis), które wyłączyć mogą ogólny zakaz przywozu.

Dotychczas przedstawione argumenty nie pozwalają jeszcze na sformułowanie odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Do tego niezbędne jest ustalenie zakresu derogacyjnego działania prawa późniejszego, a mianowicie, czy zamieszczona w art. 16 ust. 3 ustawy o kontroli publikacji i widowisk wypowiedź ustawodawcy oznacza, że umieszczone w wykazie biblioteki ośrodków naukowych i twórczych mogą bez przeszkód sprowadzać tylko takie publikacje zagraniczne, których polityczna szkodliwość została formalnie poświadczona przez wydanie zakazu ich rozpowszechniania lub pozbawienie debitu, a poza tym są one podporządkowane ogólnemu reżimowi z art. 13 § 1 prawa celnego, czy też w tym pozwoleniu zawarte zostało implicite uregulowanie, według którego wymienione biblioteki w ogóle nie są objęte zakazem przywożenia z zagranicy publikacji zawierających treści godzące w dobro Państwa. Przy rozważaniu tego zagadnienia należy sięgnąć do reguł wykładni logicznej, wykładnia bowiem werbalna może prowadzić do wysoce kontrowersyjnego wniosku, że uprawnione biblioteki dla uzyskania możliwości sprowadzenia z zagranicy publikacji zakwestionowanych przez urząd celny musiałyby uzyskać poświadczenie ich szkodliwości w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o kontroli publikacji i widowisk. Tymczasem - stosownie do zasad logiki - należałoby w takiej sytuacji oczekiwać wymagania poświadczenia ich nieszkodliwości wobec istnienia ogólnego zakazu ustanowionego przez art. 13 ust. 1 prawa celnego.

Jeżeli w dziedzinie obowiązywania ogólnego zakazu wydzielony został zakres, w którym określone podmioty mogą postępować w sposób zabroniony pozostałym podmiotom, to odniesienie do takiego wyjątku argumentacji a contrario prowadzi do nieprawidłowego wniosku, a w konsekwencji do wprowadzenia obok pozwolenia na czynienie czegoś ogólnie zakazanego - zakazu czynienia czegoś, co jest zupełnie lub więcej dostępne wszystkim podmiotom. Przeniesienie powyższego rozważania na grunt interpretowanych przepisów prawa pozwala przyjąć, że jeżeli w warunkach powszechnie obowiązującego zakazu przywożenia z zagranicy publikacji o treści politycznie szkodliwej upoważnione biblioteki mogą sprowadzać publikacje, których polityczna szkodliwość została stwierdzona w drodze zakazu ich rozpowszechniania lub pozbawienia debitu, to nie ma podstaw do wniosku, że biblioteki te nie mogą przywozić wszelkich innych publikacji zagranicznych. Oczywiste jest, że mogą tak postępować w odniesieniu do publikacji o treści nieszkodliwej. Należy też uznać, że są one upoważnione do sprowadzania każdych innych publikacji, niezależnie od tego, czy organ kontroli wydał zakaz ich rozpowszechniania, czy też zakazu takiego nie orzekł. Skoro bowiem biblioteki mogą sprowadzać publikacje o formalnie stwierdzonej ich szkodliwości politycznej, to tym bardziej powinny mieć zapewnioną możliwość sprowadzania publikacji, co do których organ kontroli takiej szkodliwości nie stwierdził w drodze wydania zakazu ich rozpowszechniania (argumentum a maiori ad minus).

Z tych względów Sąd Najwyższy w pełnym składzie Izby Cywilnej i Administracyjnej nie podziela stanowiska zajętego w powołanej na wstępie uchwale składu siedmiu sędziów, że art. 16 ust. 3 i 3a ustawy o kontroli publikacji i widowisk należy tłumaczyć w ten sposób, że upoważnia on wskazane w nim biblioteki do sprowadzania i gromadzenia tylko wydawnictw zakazanych do rozpowszechniania, gdyż jako przepis szczególny w stosunku do art. 13 § 1 prawa celnego nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Trafnie przyjmując, że zakaz rozpowszechniania publikacji nie wynika wprost z przepisów prawa, lecz wymaga aktu jego stosowania, uchwała jednocześnie niesłusznie na tej podstawie sprowadza istotną treść art. 16 ust. 3 wymienionej ustawy do udzielenia bibliotekom upoważnienia jedynie w zakresie sprowadzania i gromadzenia publikacji zagranicznych, których rozpowszechnianie zostało zakazane. Przepis ten bowiem z przyczyn omówionych znosi w pełnym zakresie istniejący na granicy zakaz przywozu.

Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia celowościowa art. 16 ust. 3 i 3a ustawy o kontroli publikacji i widowisk. Sięgnięcie do motywów ustawodawczych ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o zmianie ustawy o kontroli publikacji i widowisk (Dz. U. z 1983 r. Nr 44, poz. 203) pozwala stwierdzić, że ograniczenie kręgu bibliotek naukowych oraz bibliotek stowarzyszeń twórczych i towarzystw naukowych upoważnionych do sprowadzania i gromadzenia czasopism i książek zagranicznych zawierających treść godzącą w dobro Państwa do tych, które zostały umieszczone w wykazie ustalonym przez uprawnione organy, podyktowane było troską o bardziej skuteczną ochronę tego dobra przed nadużyciami wolności słowa i druku oraz o uporządkowanie uprawnień do korzystania z literatury zagranicznej, której rozpowszechnianie jest zakazane, aby z jednej strony uniemożliwić szeroki napływ do Polski literatury politycznie szkodliwej, a z drugiej, aby zapewnić swobodny dostęp do niej tym, którym jest ona potrzebna dla celów naukowych lub zawodowych. W intencjach ustawodawcy zatem leżał zabieg polegający na dopuszczeniu do korzystania z publikacji zagranicznych politycznie szkodliwych tylko niewielkiej liczbie podmiotów przy zachowaniu poza tym całego reżimu ograniczeń związanych w szczególności ze stosowaniem art. 13 § 1 prawa celnego w stosunku do pozostałych, które dla takich czy innych celów chciałyby zapoznać się z pozycjami piśmiennictwa zagranicznego. Obarczenie zaś takim reżimem uprawnionych bibliotek utrudniałoby ośrodkom naukowym i ośrodkom pracy twórczej dostęp do całości literatury światowej ze szkodą dla rozwoju polskiej nauki i zawodów. Selektywna kontrola wykonywana przez urzędy celne w stosunku do takich ośrodków nie byłaby ani pożądana, ani uzasadniona. Prowadziłoby to zresztą - jak już zostało to zaznaczone - do praktyk paradoksalnych, zmuszających biblioteki do zabiegania o uzyskanie formalnego zakazu rozpowszechniania publikacji - w razie napotkania przeszkody na granicy państwowej - w celu pozyskania poszukiwanych pozycji dla wzbogacenia zbiorów bibliotecznych. Upoważnienie do sprowadzania i gromadzenia wszelkiej literatury zagranicznej jest aktem zaufania okazanego światu nauki i pracy twórczej. Ośrodki te powinny mieć zapewnioną nieskrępowaną możliwość decydowania we własnym zakresie o przydatności publikacji do osiągnięcia ich celów statutowych i oceny z tego punktu widzenia tematyki. Dobro Państwa jest zbieżne z dobrem nauki polskiej, której prawidłowy rozwój zależy m.in. od zapewnienia dostępu do piśmiennictwa światowego, choćby, ogólnie rzecz biorąc, było ono szkodliwe.

Interes Państwa wymaga uporządkowanego korzystania z literatury zagranicznej zebranej w bibliotekach ośrodków naukowych i towarzystw naukowych oraz pracy twórczej. Biblioteki te z natury rzeczy nie mają charakteru publicznego o zbiorach otwartych dla szerokich mas czytelników. Treść art. 16 ust. 3 ustawy przesądza o tym, że pozyskanie publikacji zagranicznych może następować jedynie w drodze oficjalnej, związanej z prawnymi stosunkami, w które polskie ośrodki naukowe twórcze wchodzą z odpowiednimi instytucjami zagranicznymi i osobami. Publikacje sprowadzane przez biblioteki z zagranicy bez ograniczeń unikną kontroli celnej z punktu widzenia ich politycznej szkodliwości. W obecnym stanie prawnym wydanie przez urząd kontroli zakazu rozpowszechniania danej pozycji może mieć znaczenie dla ustalenia zakresu jej dostępności ze zbiorów bibliotecznych (por. art. 16 ust. 3a ustawy). Jest to sprawa właściwego zorganizowania pracy bibliotek i nawiązania przez nie współpracy z głównym i miejscowymi okręgowymi urzędami kontroli publikacji i widowisk.

Z tych zasad i na mocy art. 13 pkt 5 i art. 18 ustawy z dnia 20 czerwca 1984 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 45, poz. 241) Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści jak w sentencji.