II SAB/Wr 63/17, Zakończenie postępowania administracyjnego a skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2419482

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2017 r. II SAB/Wr 63/17 Zakończenie postępowania administracyjnego a skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.).

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz, Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skarg A. SA z siedzibą w N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa D. w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów oddala skargi w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Spółka A. SA z siedzibą w N., pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Marszałka Województwa D. postępowania w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w W. przy ul. G., która była prowadzona pod sygnaturą sprawy (...).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniesiono o wymierzenie organowi "kary na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a." oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W kilkudziesięciostronicowym uzasadnieniu skargi wskazano, że skarga dotyczy postępowania już zakończonego, jednak wyjaśniono, że skarga mimo tego jest dopuszczalna. Skarżąca wskazała, że orzeczenie w przedmiocie przewlekłości postępowania stanowi niezbędny prejudykat konieczny dla postępowania odszkodowawczego za rażąco wadliwe działanie organów władzy publicznej.

Następnie omówiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i wskazano, że prowadzenie postępowania miało miejsce w sposób nieefektywny i długotrwały; do strony kierowano błędne wezwania, a organ nie podjął niezwłocznie pierwszych czynności w sprawie po złożeniu przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania. Zauważono, że wnioskiem z dnia 12 października 2009 r. (data wpływu do organu: 19 października 2009 r.) spółka zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, przedkładając równocześnie ww. instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska. W związku ze złożonym przez stronę postępowania wnioskiem orga wezwał pismem z dnia 18 listopada 2009 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia iw formalnych ww. wniosku, wskazując równocześnie, iż nieusunięcie braków w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania organu, spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Następnie pismem z ww. daty, organ I instancji wyznaczył na podstawie art. 261 § 1 k.p.a. stronie 7-dniowy termin do wniesienia należności z tytułu opłat i kosztów postępowania, wskazując, że niewniesienie powyższej opłaty skutkować będzie zaniechaniem czynności organu.

Zdaniem skarżącej powyższe wskazuje na podjęcie przez organ czynności procesowych dopiero po upływie 29 dni od wpłynięcia wniosku spółki o wszczęcie postępowania. Biorąc pod uwagę, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych do wniesienia przewidzianych przepisami opłat stanowi czynności materialno-techniczne o niskim stopniu skomplikowania, winny być one załatwione przez organ prowadzący postępowanie niezwłocznie. Zatem organ I instancji nie dokonał bezzwłocznie pierwszych czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w zgodzie z przepisami k.p.a. Tak proste czynności jak weryfikacja wniosku w kontekście poprawności rodzajów odpadów były przeprowadzone dwuetapowo i skutkowały dokonaniem dwóch wezwań do złożenia wyjaśnień w dniach 17 grudnia 2009 r. i 5 marca 2010 r., co podkreśla, że nawet tak nieskomplikowane czynności, powinny zostać wykonane w pierwszej kolejności i jednocześnie, zostały bez powodu odwlekane.

Dalej skarżąca podniosła, że wystosowanie przez organ wezwania do usunięcia braków formalnych nastąpiło w oparciu o błędną podstawę prawną. Możliwość zastosowania przez organ art. 64 § 2 k.p.a. występuje wyłącznie w sytuacji zaistnienia iw formalnych wniosku, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa. Niedopuszczalną natomiast sytuacja, w której organ zmierza poprzez zastosowanie ww. podstawy prawnej do merytorycznej oceny wniosku. Treść przywołanego przez Marszałka Województwa D. w wezwaniu art. 53 ust. 5 ustawy o odpadach, wskazuje, iż organ przedwcześnie dokonał wezwania spółki do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, jak i decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów. Niedostarczenie przez wnioskodawcę ww. decyzji administracyjnych wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie stanowi braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz co najwyżej może skutkować brakiem orzeczenia merytorycznego. Ponadto, powyższe potwierdza tezę o kierowaniu organ błędnych wezwań, opartych o nieprawidłowe podstawy prawne i brak należytego zaangażowania organu w załatwienie przedmiotowej sprawy, a ponadto podejmowanie przez organ pozornych działań w dużych odstępach czasu. Organ nie podejmował działań mających na celu analizę dokumentów bezpośrednio po ich dostarczeniu przez stronę i mnożył czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z przedmiotowej sprawy.

Następnie skarżąca wskazała, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia w terminie 30 dni wyjaśnień i złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących przedmiotowego składowiska odpadów. Następnie organ pismem z dnia 5 marca 2010 r. ponownie wezwał do przedłożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Powyższe wskazuje, iż odstęp czasu między poszczególnymi wezwaniami organu wynosił 79 dni, zatem organ równocześnie przekroczył termin do załatwienia sprawy wyznaczony brzemieniem art. 35 § 2 k.p.a., jak i po raz kolejny dopuścił się swoim działaniem naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Nadto treść ww. wezwania z dnia 5 marca 2010 r. zawierała te same zapytania w pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15 organu w stosunku do pisma z dnia 17 grudnia 2009 r., co wskazuje na mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z przedmiotowej sprawy oraz opieszałość organu w wyznaczeniu oraz przeprowadzeniu czynności w przedmiotowej sprawie i bezzasadne opóźnianie prowadzonego postępowania.

Dalej podano, że organ I instancji pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a następnie pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. do Komendanta Miejskiego Pożarnej o przedłożenie dokumentacji będącej w ich posiadaniu. Odstęp czasu pomiędzy skierowaniem przez organ powyższych pism wynosił aż 17 dni, mimo że ta czynność stanowi prostą i nieskomplikowaną czynność materialno-techniczną, nie wymagającą większych nakładów czasowych. Ostatnie zaś pismo zostało skierowane w dniu 16 kwietnia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Budowlanego o udzielenie informacji na temat pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. Pomiędzy pierwszym a ostatnim zapytaniem wykonanym przez organ upłynęło aż 132 dni. Obrazuje to w doskonały sposób, jak bardzo organ I instancji nie posiadał wiedzy, jakie informacje należy pozyskać oraz jakie ustalenia w stanie prawnym i faktycznym powinien w rzeczywistości poczynić.

Następnie skarżąca podała, że pismem z dnia 8 marca 2010 r. organ po raz kolejny wezwał ją do przedłożenia w terminie 30 dni wyjaśnień w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Korzystanie przez organ instytucji wezwania z art. 50 § 1 k.p.a. wymaga bezwzględnie każdorazowo podania podstawy prawnej. Wykorzystanie przez organ administracji publicznej ww. przepisu jest limitowane poprzez poszczególne przepisy prawa. Organ w przedmiotowym postępowaniu nadużywał instytucji wezwania strony do złożenia wyjaśnień i informacji na postawie art. 50 k.p.a., opierając ww. wezwania na błędnych podstawach prawnych oraz w celu otrzymania informacji dotyczących kwestii wcześniej wyjaśnionych przez skarżącą. Jednocześnie naruszając dyrektywę zobowiązującą organ do czynienia starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe.

Następnie organ pismem z dnia 18 marca 2010 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w W. oraz pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu uzyskania dokumentacji niezbędnej w ocenie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem upłynęło 29 dni pomiędzy skierowaniem przez organ pism do ww. organów administracji publicznej. W konsekwencji od złożenia przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania do dnia wystosowania ww. pism przez organ I instancji upłynęło 6 miesięcy, co świadczy o upływie kilku terminów do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz wskazuje na opieszałość organu przy podejmowaniu poszczególnych czynności procesowych oraz zbieraniu materiału dowodowego.

Dalej skarżąca wskazała, że pismem z dnia 25 maja 2010 r. organ po raz kolejny wezwał tę postępowania do przedłożenia stosownych wyjaśnień w toczącej się sprawie. Ponadto, pismem z dnia 28 maja 2010 r. organ formował stronę o postanowieniu przeprowadzenia w dniu 7 czerwca dowodu z oględzin składowiska odpadów. Następnie wnioskodawca został wezwany pismem z dnia 9 czerwca 2010 r. do złożenia dodatkowych informacji w nawiązaniu do spotkania z dnia 7 czerwca 2010 r. To wskazuje na odwlekanie w czasie przez organ zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie, poprzez kierowanie do strony kolejnych wezwań u złożenia wyjaśnień oraz postanawianiu przez organ przeprowadzania nowych dowodów, pomimo pozostawania przez organ w zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, organ zakończył postępowanie, rozstrzygając sprawę co do jej istoty w dniu (...) r., a więc dopiero po upływie ponad 7 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.

Skarżąca zauważyła, że kwestia odzysku odpadów w procesie R14 była przedmiotem treści wezwania z dnia 8 marca 2010 r., lecz organ w sposób nieporadny przeprowadzał poszczególne mości procesowe, sztucznie mnożąc ich ilość, narażając przy tym stronę na liczne niedogodności i koszty związane z dostarczaniem organowi dodatkowych informacji. Zasadnym wydaje się również twierdzenie, iż organ nie dążył w sposób należyty do zgromadzenia materiału dowodowego w celu wyrażenia stanowiska w drodze decyzji administracyjnej, stosując poszczególne wymogi przepisów prawa materialnego rozszerzająco, przy równoczesnym nieuwzględnianiu niektórych wytycznych ustawowych. Dodatkowo spółka została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym dopiero pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. Pozwala to na wniosek, iż w momencie dla zakończenia danej sprawy organ I instancji pozwolił sobie na aż 14 dniowy okres zwłoki, pomimo że zdawał on sobie doskonale sprawę ze szczególnego dążenia spółki do zakończenia postępowania, co związane było z jej żywotnymi interesami majątkowymi. Opieszałość w działaniu organu w końcowym momencie postępowania jest szczególnie rażąca.

Skarżąca dalej wskazała, że w wyniku wniesionego przez nią odwołania, Minister Środowiska decyzją z dnia (...) r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa D. odmawiającą zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Na powyższą decyzję organu II instancji została wniesiona przez spółkę skarga do WSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z ww. wyrokiem, Minister Środowiska po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia (...) r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przekazaniu sprawy Marszałkowi Województwa D. do ponownego rozpatrzenia, pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie oraz przedłożenia dodatkowej dokumentacji. Zatem organ podjął pierwsze czynności wyjaśniające po 30 dniach od dnia wpływu decyzji organu odwoławczego, tj. od dnia 20 marca 2012 r.

Następnie decyzją z dnia (...) r. organ I instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów. Zatem Marszałek Województwa D. rozpatrzył ponownie przedmiotową sprawę wydając decyzję administracyjną dopiero po upływie 164 dni od daty wpłynięcia decyzji organu odwoławczego. Organ I instancji oprócz nieuzasadnionego opóźniania wydania rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego, uregulowanej w art. 7 k.p.a., odnosząc się do okoliczności faktycznych, które były już miotem odrębnych postępowań administracyjnych. W dalszej kolejności, należy również wskazać naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2011 r. Zdaniem skarżącej Marszałek Województwa D. winien przed rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy co do jej istoty wziąć pod uwagę zalecenia wskazane ww. wyroku. Tymczasem, w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia (...) r. Minister Środowiska, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż doszło do zmiany przepisów prawa, które nie mają zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe argumenty organu odwoławczego, należy podnieść, iż ze względu na opieszałość organu I instancji oraz długotrwałe prowadzenie czynności od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z dnia 12 października 2009 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, mająca istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Zatem wskutek nieprawidłowego i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa D., skarżąca została pozbawiona możliwości uzyskania zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.

Skarżąca wskazała, że od dnia przedłożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wydania ostatniej decyzji organu I instancji w sprawie upłynęły 34 miesiące. Ponadto, pierwsze postępowanie przed organem prowadzone było przez 256 dni, tj. ponad 8 miesięcy. Natomiast prowadzone przez Marszałka Województwa D. postępowanie w wyniku uchylenia wydanej przez niego decyzji z dnia (...) r., trwało 164 dni pomimo nieprzeprowadzenia przez organ I instancji w należyty postępowania wyjaśniającego. Zatem ze względu na opieszałe i przewlekłe prowadzenie postępowania przez nastąpiła zmiana przepisów prawnych regulująca kwestię wydawania decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, co istotnie wpłynęło na sytuację skarżącej.

Ponadto, w ocenie skarżącej w związku z wadliwym prowadzeniem postępowania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, rozstrzygnięcia organu I instancji były dwukrotnie przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym, a także stanowiły przedmiot wyrokowania sądów administracyjnych. W związku z powyższym spółka od dnia przedłożenia wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 12 października 2009 r. do wejścia w życie przepisów zmieniających w czerwcu 2010 r., a nawet przed kolejną zmianą prawną w zakresie instrukcji wprowadzoną dnia 23 stycznia 2013 r., nie uzyskała ostatecznej decyzji w przedmiocie eksploatacji składowiska odpadów, wydanej w oparciu właśnie o wniosek z października 2009 r. Zatem należy stwierdzić, iż Marszałek Województwa D. prowadził postępowanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli.

Skarżąca zarzuciła, że przez większość czasu trwania zawisłości sprawy przed Marszałkiem Województwa D. organ opieszałe prowadził czynności procesowe lub wadliwie, mnożąc ponad potrzebę tającą z przedmiotowej sprawy czynności dowodowe i kierując do strony liczne, błędne wezwania. Przy czym spółka dochowywała wszelkich wymogów zarówno ustawowych, jak i tych wyrażonych w aktach wykonawczych, na co wskazuje złożenie przez spółkę wniosku z dnia 12 października 2009 r. o zatwierdzenie nowej instrukcji ekploatacji składowiska odpadów skutkujące wszczęciem przedmiotowego postępowania w wyniku wymogu zakreślonego w art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o ach i niektórych innych ustaw (wejście w życie ww. regulacji prawnej dnia 12 czerwca 2010 r.), to jest m.in. wymogu dostosowania posiadanej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. aktu prawnego. Przedmiotowy wniosek o wszczęcie postępowania przed organem I instancji był kompletny, wyczerpujący, prawidłowo sporządzony zgodnie z wymogami art. 53 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. oraz przepisami wykonawczymi. Ponadto wnioskodawca niezwłocznie dostarczał wszelkich dodatkowych informacji zgodnie z treścią wezwań organu pomimo tożsamości informacji, o które wzywał organ. Zatem wnioskodawca podczas prowadzonego postępowania również sumiennie wykonywał ciążące na nim obowiązki wskazane przepisami postępowania administracyjnego. Nadto przed przedłożeniem wniosku z dnia 12 października 2009 r. wnioskodawca prawidłowo prowadził działalność w przedmiocie składowiska odpadów na podstawie stosownych decyzji administracyjnych, w tym pozwolenia zintegrowanego. Wobec tego, nie ulega wątpliwości, iż organ w sposób nierzetelny i nieprawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe, nie biorąc pod uwagę w całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała, że organ wbrew przepisom postępowania administracyjnego nie dążył do wnikliwego i szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, nie czyniąc zadość zasadzie nieuciążliwości w wezwaniu strony. Pomimo dostarczania przez spółkę każdorazowo szczegółowych informacji zgodnie z wytycznymi wezwań kierowanymi przez organ, Marszałek Województwa D. kierował do wnioskodawcy szereg wezwań dotyczących wyjaśnienia tożsamych kwestii, w tym spółka została kilkukrotnie zobligowana do wskazania pojemności kwatery nr II, szczegółowej listy odpadów przeznaczonych do składowania, lokalizacji wód podziemnych, powierzchni kwater, podziału kwater na sektory i zabezpieczenia odpadów zawierających azbest, kwestii monitoringu składowiska, odpowiedniego zabezpieczenia i planu awaryjnego składowiska. Organ niejednokrotnie wdawał się w polemikę z wnioskodawcą w sytuacji braku ku temu podstawy prawnej. Organ w sposób nieefektywny i opieszały prowadził postępowanie mając na uwadze fakt, iż będzie miała miejsce zmiana przepisów wpływająca na sytuację spółki. Na potwierdzenie powyższego wskazuje fakt występowania przez organ z wezwaniem w przedmiocie wyjaśniania kwestii niemających znaczenia na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, tj. kierowanie do spółki wezwań dotyczących przyczyn interwencji przez straż pożarną na terenie składowiska odpadów. Nadto, co ważniejsze o dopuszczeniu się przez Marszałka Województwa D. szeregu uchybień w prowadzonym postępowaniu świadczy treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/11 wskazującego, iż wydana decyzja nie zawiera odniesienia się przez organ do sposobu wykonywania sektorów i selektywnego składowania odpadów w kontekście pozwolenia zintegrowanego oraz oceny przydatności granulatu cementowego na warstwy izolacyjne, jak i analizy w przedmiocie posadowienia piezometrów. Ponadto, organ nie dokonał analizy warunków technicznych kwater nr II oraz weryfikacji planu awaryjnego. Zatem pomimo kilkukrotnego dostarczania przez spółkę informacji dotyczących ww. kwestii, organ nie wziął powyższych wyjaśnień pod uwagę, wskazując nieprawidłowe podstawy odmowy zatwierdzenia instrukcji eksploatacji.

W następnej kolejności skarżąca podkreśliła, iż organ I instancji nie dokonał eliminacji żadnych z uchybień postępowania, powołując się na tożsame argumenty uzasadniające w ocenie organu odmowę zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska, kolejno w decyzji z dnia (...) r. oraz decyzji z dnia (...) r. Pomimo nieprawidłowości, jakich dopuszczał się organ w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 12 października 2009 r., spółka zgodnie ze zmieniającymi się wymogami prawnymi, występowała każdorazowo o dokonanie stosownych zmian przewidzianych przez ustawodawcę, co jednak nie prowadziło do uzyskania rozstrzygnięć, w związku z opieszałością i nierzetelnością organu, narażając jednocześnie spółkę na negatywne konsekwencje prawne związane z brakiem możliwości legitymowania się przez spółkę zatwierdzoną instrukcją. Co więcej, na i trwałe i niewłaściwe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa D. wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 388/15, podnosząc, iż oczekiwanie skarżącej, by została dokonana merytoryczna ocena zasadności odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska i tym samym wyjaśnienia, czy wniosek może być pozytywnie rozpatrzony jest zrozumiałe zważywszy na fakt, że postępowanie w sprawie trwa już bardzo długo.

Spółka A. SA z siedzibą w N., pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu również skargę na bezczynność Marszałka Województwa D. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w W. przy ul. G., która była prowadzona pod sygnaturą sprawy (...). W skardze wniesiono o stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie przez Marszałka Województwa D. oraz stwierdzenie, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W kilkudziesięciostronicowym uzasadnieniu skargi wskazano, że skarga dotyczy postępowania już zakończonego, jednak wyjaśniono, że skarga mimo tego jest dopuszczalna. Skarżąca wskazała, że orzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności organu stanowi niezbędny prejudykat konieczny dla postępowania odszkodowawczego za rażąco wadliwe działanie organów władzy publicznej.

Następnie omówiono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i wskazano, że po przedłożeniu przez spółkę wniosku z dnia 12 października 2009 r. o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji odpadów (data wpływu do organu: 19 października 2009 r.), organ winien podjąć niezwłocznie pierwsze czynności procesowe, zebrać niezbędny w sprawie materiał dowodowy, oraz mając na uwadze wyrażoną w art. 12 k.p.a. - zasadę szybkości dążyć do załatwienia sprawy w ustawowym terminie. Jednak pomimo wielokrotnie składanych przez wnioskodawcę wyczerpujących, kompletnych wyjaśnień dotyczących przedmiotowego składowiska odpadów, organ zakończył postępowanie dopiero po upływie 256 dni od złożenia ww. wniosku, wydając dnia (...) r. odmowną decyzję. Pomimo wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2011 r. licznych uchybień w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, Marszałek Województwa D. w wyniku otrzymania decyzją Ministra Środowiska sprawy do ponownego rozpatrzenia, zakończył ww. postępowanie po 164 dniach od skierowania przez organ odwoławczy sprawy do organu I instancji.

Zdaniem skarżącej Marszałek Województwa D. dwukrotnie prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób wadliwy, nieefektywny i pozorujący podejmowanie czynności wyjaśniających. Organ nie zastosował instytucji sygnalizacji wyrażonej w art. 36 k.p.a., nie wskazując wnioskodawcy o okoliczności niezałatwienia przedmiotowej sprawy w terminie oraz przyczyn uchybienia terminowi, naruszając w ten sposób przepisy prawa obligującego go do ww. zachowania. Brak wskazania wnioskodawcy przyczyn braku załatwienia sprawy w terminie, przy jednoczesnym pominięciu wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, świadczy o rażącej bezczynności.

Dalej podkreślono, że skarżąca stosując się do ustawowych wytycznych wystąpiła do organu o zatwierdzenie instrukcji eksploatacji składowiska zgodnie z regulacją wprowadzającą zmiany ustawy o odpadach z 2001 r. Jednak w związku z bezczynnością organu, podejmowaniem czynności pozornych oraz wdawaniem się ze stroną w polemikę procesową, nastąpiła kolejna zmiana przepisów w kwestii składowania odpadów, istotnie wpływająca na sytuację prawną skarżącej. Zaznaczyć należy, iż to na podstawie ww. zmiany przepisów z 2012 r., nastąpiło decyzją Ministra Środowiska umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję. Zatem podczas pozostawania przez organ I instancji w bezczynności nastąpiła znacząca dla spółki zmiana przepisów prawa materialnego, w wyniku, której odmówiono spółce wydania pozytywnej decyzji, czego negatywne skutki skarżący odczuwa do chwili wniesienia skargi.

Wobec bezczynności Marszałka Województwa D. przejawiającej się w niepodejmowaniu bez racjonalnego uzasadnienia wymaganych czynności wyjaśniających niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz niewyznaczaniu przez organ dodatkowych terminów załatwienia sprawy, w związku z wielokrotnym przekroczeniem terminu z art. 35 k.p.a., zdaniem skarżącej, należy uznać przedmiotową skargę za w pełni uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę dotyczącą przewlekłego prowadzenia postępowania Marszałek Województwa D. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że w postępowaniu toczącym się z wniosku spółki z 12 października 2009 r., organ obowiązany był do trzykrotnego wzywania zarządzającego przedmiotowym składowiskiem odpadami do uzupełnienia wniosku i usunięcia rozbieżności. Również ilość wątków poruszanych w wezwaniach jest znacząca. W pierwszym wezwaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., w 24 punktach organ wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień, a w kolejnym wezwaniu było 17 punktów, natomiast w ostatnim wezwaniu było aż 12 punktów, i zakres tych wezwań każdorazowo wynikał z nieuzupełniania wniosku w zakresie określonym w poprzedzających pismach Marszałka Województwa D. w zakresie konieczności weryfikacji wniosku w celu dostosowania go do obowiązuj przepisów prawa, w szczególności w zakresie kwatery azbestowej, rodzajów odpadów kierowanych do składowania, sposobu składowania odpadów, podziału składowiska na sektory, rodzajów odpadów i materiałów wykorzystywanych do tworzenia warstw izolacyjnych, sposobu zabezpieczenia składowiska odpadów przed dostępem nieuprawnionych (z uwagi chociażby na liczne pożary) oraz nielegalnego składowania odpadów na przedmiotowym składowisku, informacji dotyczących monitorowania przedmiotowego składowiska odpadów, zgodności eksploatacji przedmiotowej składowiska z wymaganiami przeciwpożarowymi, ale także z powodu kilkakrotnej zmiany zakresu przedmiotowego wniosku dokonywanej przez skarżącą.

Zdaniem organu spółka trafnie zauważyła, że często treść wezwań dotyczyła wątków poruszanych we wcześniejszych wezwaniach. Jednak jak wskazano już powyżej, wynikało to wyłącznie z tego, że przedkładane przez spółkę wyjaśnienia nie były kompletne i w dalszym ciągu wymagały uzupełnienia i dostosowania do wymagań określonych w przepisach prawa.

Dalej wskazano, że zgodnie z zapisami art. 55 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, odpady powinny być składowane w sposób selektywny. Dopuszcza się składowanie określonych rodzajów odpadów w sposób nieselektywny (mieszanie), jeżeli w wyniku takiego składowania nie nastąpi zwiększenie negatywnego oddziaływania tych odpadów na środowisko. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów obowiązany jest zapewnić selektywne składowanie odpadów, mając na uwadze uniknięcie szkodliwych dla środowiska reakcji pomiędzy składnikami tych odpadów oraz możliwość dalszego ich wykorzystania. W pierwotnym wniosku skarżąca ujęła 219 rodzajów odpadów kierowanych do składowania (instrukcja eksploatacji składowiska, stanowiąca załącznik do wniosku z dnia 12 października 2009 r.), wśród których znalazły się również odpady niedopuszczone do składowania w sposób nieselektywny, nieujęte w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595), tj. odpady o kodach 15 01 06 oraz 16 01 03, ale co ważniejsze, także odpady, w stosunku do których był zakaz składowania, tj. odpady, o których mowa w art. 55 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o odpadach.

W związku z powyższym, w wezwaniu z dnia 17 grudnia 2009 r. na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w oparciu o art. 55 ust. 1 ww. ustawy oraz zapisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595), organ poprosił o zweryfikowanie rodzajów odpadów przeznaczonych do składowania na przedmiotowym składowisku odpadów. Niestety w przedłożonym piśmie spółki z dnia 27 stycznia 2010 r. co prawda ujęto już 173 rodzaje odpadów, jednak w dalszym ciągu zawarto odpady niedopuszczone do składowania, z których odpady o kodach 15 01 06 oraz 16 01 03, nie zostały ujęte w rozporządzeniu w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny. A zatem, w tym zakresie organ kolejny raz, w wezwaniu z dnia 5 marca 2010 r. obowiązany był wezwać skarżącą do weryfikacji wniosku. Jednak w kolejnym uzupełnieniu skarżąca ujęła 170 rodzajów odpadów i zrezygnowała jedynie z 3 z 6 rodzajów odpadów, o których organ wspominał w wezwaniu. Również we wniosku, ostatecznie przedłożonym przez spółkę przy piśmie z dnia 4 czerwca 2010 r. zawarto listę 170 rodzajów odpadów z różnych grup - 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12, 16, 17, 19 i 20 - przeznaczonych do składowania na przedmiotowym składowisku. Na spotkaniu, które miało miejsce w dniu 7 czerwca 2010 r. spółka wniosła o wykreślenie z ww. listy odpadów przeznaczonych do składowania, odpadów o kodzie 20 03 06 (Odpady ze studzienek kanalizacyjnych).

Marszałek Województwa D. wyjaśnił, że omawiane składowisko odpadów podzielone jest na cztery kwatery, przy czym kwatery I, III i IV przeznaczone zostały do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, a kwatera nr II przeznaczona do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest. We wniosku zaproponowano podział każdej z kwater, tj. I, III i IV, na 10 sektorów, przy czyni w sektorze II w sposób nieselektywny mogłyby być składowane odpady z grupy 20 z odpadami innymi niż niebezpieczne z grup: 02, 03, 04,16 i 17.

Organ zauważył, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązującego wówczas rozporządzeni Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595), w sposób nieselektywny mogą być składowane odpady inne niż niebezpieczne w ramach poszczególnych grup albo odpady z grupy 20 z odpadami innymi niż niebezpieczne z grup 02, 03, 04, 15. 16, 17, 19. W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że we wniosku z dna 12 października 2009 r., zawarto zapisy niezgodne w tym zakresie, w wezwaniu z dnia 17 grudnia 2009 r., na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 8 ustawy o odpadach oraz w oparciu o § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny, proszono także o zweryfikowanie zaproponowanego we wniosku sposobu składowania poszczególnych rodzajów odpadów.

W kontekście powyższego, wskazano, że organ wezwał spółkę do wskazania informacji dotyczącej sektorów na kwaterach nr I, IV i III. W odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2010 r. skarżąca wskazała, m.in. że podstawą do wyznaczenia sektorów była analiza ewidencji odpadów, że sektory są oddzielone od siebie materiałem oraz określiła powierzchnie 10 sektorów na kwaterach I, III i IV. Ponadto do odpowiedzi został przedłożony szkic sytuacyjny przedstawiający lokalizację sektorów na składowisku. W wezwaniu z dnia 5 marca 2010 r. organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień, tj. wyraził wątpliwość dot. prawidłowej eksploatacji sektorów nr I, III, IV, V, VI, VII, VIII i X na kwaterze III oraz sektorów nr I, II, VIII na kwaterze IV, w związku z brakiem drogi dojazdowej do tych sektorów oraz wskazał, że skarżąca, w kontekście przepisów prawa dot. składowania odpadów, tj. art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach powinna wskazać, czy możliwa jest prawidłowa eksploatacja tych sektorów. Jednocześnie Marszałek Województwa D. wskazał, aby skarżąca rozważyła możliwość weryfikacji ilości sektorów na składowisku. W udzielonej odpowiedzi (data wpływu do organu - 7 kwietnia 2010 r.) spółka przedstawiła sposób dojazdu do poszczególnych sektorów oraz wskazała grupy odpadów, które będą składowane w 9 sektorach (skarżąca zaprzestała składowania odpadów w sektorze nr I). Następnie organ w wezwaniu z dnia 25 maja 2010 r., w związku z pismem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, poprosił skarżącą m.in. o uszczegółowienie informacji dotyczących sposobu budowy poszczególnych sektorów, wraz ze wskazaniem ich wymiarów, ponieważ z przedłożonego pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynikało, iż sektory nie są od siebie "fizycznie" rozdzielone, tylko są oznakowane wyłącznie tabliczkami z podaną grupą odpadów. W udzielonej odpowiedzi z dnia 4 czerwca 2010 r. (data wpływu do tut. organu -8 sierpnia 2010 r.) skarżąca ponownie wskazała, że sektory na składowisku są oddzielone od siebie materiałem inertnym oraz nie zgodziła się z pismem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, iż sektory na składowisku są oznakowane wyłącznie tabliczkami. Ponadto skarżąca wskazała, że żaden przepis nie narzuca obowiązku określania powierzchni przegród między sektorami czy też wymogów dot. ich powierzchni i kształtów.

Zdaniem organu, pomimo licznych wezwań skarżąca nie zmieniła zapisów instrukcji i wniosku, zgodnie ze wskazówkami organu, w związku z rodzajami odpadów, które już zostały zeskładowane w poszczególnych kwaterach. Tym samym uznać należy, że zaproponowany we wniosku o zatwierdzenie instrukcji sposób eksploatacji składowiska mógłby powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko i jest sprzeczny z wymaganiami ochrony środowiska. A zatem, zarządzający składowiskiem odpadów pomimo powtarzających się wezwań w powyższym zakresie, nie zweryfikował wniosku i nie dostosował go do wymagań określonych w przepisach prawa, a więc to nie z winy organu postępowanie trwało tak długo i to nie z przyczyn leżących po stronie organu decyzja została wydana w terminie późniejszym, niż terminy określone w art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Nawiązując do zarzutu skarżącej dotyczącego bezczynności w prowadzonym postępowaniu organ wskazał, że w zakresie informacji dotyczących parametrów kwatery II przedmiotowego składowiska odpadów, tj. kwatery przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, w związku z rozbieżnymi informacjami zawartymi w przedkładanych uzupełnieniach, organ kilkakrotnie zobowiązany był do wzywania do złożenia stosownych wyjaśnień w tym zakresie w kontekście konieczności wykazania zgodności z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Jednak, pomimo ponownego wezwania spółki wyjaśnienia nadal nie pozwalały na wydanie decyzji pozytywnej.

Dalej wskazano, że spółka przedłożyła również ocenę przydatności granulatu cementowego jako warstwy przesypkowej na składowiskach odpadów, z której wynikało, że nie wykonano analiz fizykochemicznych granulatu, a oparto się wyłącznie na wynikać analiz przedstawionych przez wytwórcę granulatu. W związku z powyższym, z uwagi na brak informacji potwierdzających właściwości przedmiotowego granulatu, podczas spotkania, które miało miejsce w dniu 7 czerwca 2010 r. skarżąca zobowiązała się do dostarczenia wyników badań dla granulatu cementowego, co potwierdza zapis protokołu. Do dnia zakończenia postępowania spółka nie dostarczyła wyników badań potwierdzających, że granulat spełnia kryteria określone dla odpadów dopuszczonych do składowań a na składowiskach odpadów obojętnych.

W ocenie organu kilkukrotne wzywanie spółki nie stanowiło celowego mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z przedmiotowej sprawy, braku należytego zaangażowania organu, czy wreszcie kierowania do skarżącej błędnych wezwań.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w wezwaniu z dnia 17 grudnia 2009 r. organ wezwał spółkę także do wskazania m.in. powierzchni kwater I, II, III i IV oraz wielkości działki roboczej, wyrażonej w m2. W punkcie 1. pisma z dnia 27 stycznia 2010 r. skarżąca wskazała, iż kwatera nr II posiada m.in. powierzchnię dnia - 1 600 m2, a powierzchnię wierzchowiny - 8 600 m2, oraz głębokość - 20 m. Natomiast w punkcie 7 ww. pisma z dnia 31 marca 2010 r. Skarżąca wskazała, że kwatera posiada powierzchnię 5 347 m2. W związku z tym, Marszałek Województwa D. z uwagi na rozbieżności, ponownie pismem z dnia 5 marca 2010 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W piśmie z dnia skarżąca wskazała, że kwatera nr II przy głębokości 20 m posiada powierzchnię 8 600 m2, a powierzchnia kwatery nr II wynosi - 5 360 m2, co potwierdza dokument pn. "Analiza stanu wypełnienia kwatery" ze stycznia 2010 r. sporządzony przez geodetę. Z kolei Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w piśmie z dnia 7 maja 2010 r. (pismo przesłane do Organu w ramach równolegle toczącego się postępowania w zakresie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie składowiska odpadów) wskazał, że kwatera nr II, zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji o pozwoleniu na budowę winna wynosić 2 259,8 m2. W dniu 7 czerwca 2010 r., w protokole z dowodu oględzin przeprowadzonych na terenie składowiska odpadów i zakładu recyklingu odpadów prezes spółki, uprawniony do jej reprezentacji, poinformował iż wskazana powierzchnia - 5 360 m2, jest błędnie podaną liczbą, a powierzchnia kwatery wynosi 2 259,8 m2. Następnie do pisma z dnia 9 czerwca 2010 r. spółki, stanowiącego wyjaśnienia do oględzin przeprowadzonych w dniu 7 czerwca 2010 r., skarżąca dołączyła pismo geodety, w którym odniosła się do poprzednio wskazanej powierzchni kwatery nr II wynoszącej 5360 m2, w którym wskazała, "że powierzchnia kwatery nr II wynosi 1600 m2, powierzchnia wierzchowiny docelowej wynosi 8 600 m3." Z powyższego wynika, że spółka udzielała bardzo rozbieżnych informacji, przy wyjaśnianiu niezmiernie istotnej kwestii dot. wymagań w zakresie powierzchni kwatery odpadów niebezpiecznych, ponieważ zgodnie, z obowiązującymi wówczas przepisami powierzchnia kwater przeznaczonych do składowania odpadów niebezpiecznych nie powinna przekraczać 2 500 m2 (§ 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów). Zatem powyższe jak najbardziej potwierdza konieczność wzywania Spółki do składania wyjaśnień w przedmiotowym zakresie. Tym samym uznać należy, że zarzucana organowi bezczynność nie miała miejsca, a skarga w całości jest bezzasadna.

Dodatkowo organ podał, że wraz z uzupełnieniami skarżąca przedkładała niekompletną dokumentację. Za przykład można podać dokumentację hydrogeologiczną. W omawianym przypadku, nie naruszono prawa, organ nie pozostawał w bezczynności, a decyzja odmowna została bardzo szczegółowo merytorycznie i prawnie uzasadniona. Organ, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadził to postępowanie w sposób wnikliwy i z należytym zaangażowaniem, o czym świadczy ilość i jakość materiałów dowodowych zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu, niezbędnych do należytego rozpoznania sprawy.

Marszałek Województwa D. wskazał, iż w dniu 25 listopada 2009 r. wysłał skarżącej faksem wezwanie do uzupełnienia braków formalnych do ww. wniosku (zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a.) oraz pismo wyznaczające termin wniesienia należności z tytułu opłat i kosztów postępowania (zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a.). Skarżąca na przedmiotowe wezwanie udzieliła odpowiedzi w dniu 30 listopada 2009 r., tj. po 5 dniach. Następnie Marszałek Województwa D. już po 4 dniach pismem z dnia 4 grudnia 2009 r., wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przekazanie wyników badań monitoringowych składowiska odpadów przemysłowych (odpowiedzi na przedmiotowe pismo uzyskano po 31 dniach, tj. 15 stycznia 2010 r.). W dniu 23 grudnia 2009 r. Marszałek Województwa D., po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, po 23 dniach od daty wpłynięcia uzupełnienia wysłał skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień do wniosku. Spółka odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie udzieliła po 32 dniach. W trakcie oczekiwania na ww. wyjaśnienia, w dniu 28 grudnia 2009 r., w związku z licznymi interwencjami, dotyczącymi nieprawidłowej eksploatacji składowiska odpadów, Marszałek Województwa D. wystąpił do Państwowej Straży Pożarnej o uzyskanie szczegółowych informacji w tym zakresie (odpowiedzi na przedmiotowe pismo uzyskano w dniu 12 stycznia 2010 r., tj. po 13 dniach). Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, w dniu 9 marca 2010 r. Marszałek Województwa D. ponownie wysłał do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień. Spółka ostatecznej odpowiedzi na ww. wezwanie udzieliła w dniu 8 kwietnia 2010 r., tj. po 30 dniach. Jednocześnie Marszałek Województwa D., w związku ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismami z dnia 18 marca 2010 r. wystąpił do Prezydenta Miasta W. oraz Starosty Powiatu W. o udzielnie szczegółowych informacji dot. składowiska odpadów. Odpowiedzi na ww. pisma Prezydent Miasta W. udzielił po 9 dniach, a Starosta W. po 21 dniach. Kolejno, w dniu 16 kwietnia 2010 r., w związku z pismem Zarządu (...) oraz Radnego Rady Powiatu w W. (data wpływu do tut. organu - 1 kwietnia 2010 r.), Marszałek Województwa D. wystąpił do Prezydenta Miasta W. oraz Starosty W. w celu dogłębnego wyjaśnienia sprawy. Odpowiedzi na przedmiotowe pismo od Starosty W. uzyskano w dniu 17 maja 2010 r., tj. po 19 dniach, a od Prezydenta Miasta - w dniu 9 czerwca 2010 r., tj. po 42 dniach. Dodatkowo w dniu 16 kwietnia 2010 r. Marszałek Województwa D. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie dla składowiska odpadów. Odpowiedź na przedmiotowe pismo uzyskano w dniu 8 czerwca 2010 r., tj. po 39 dniach. Dodatkowo wykorzystano wyjaśnienia skarżącej zawarte w pismach, które wpłynęły do Marszałka w dniu 14 czerwca i 15 czerwca 2010 r. oraz wyjaśnienia skarżącej, które wpłynęły w dniu 27 maja 2010 r. Marszałek Województwa D. po analizie całości materiału dowodowego, w dniu 21 czerwca 2010 r. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z całym materiałem oraz wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów W sporządzonym protokole w dniu 22 czerwca 2010 r. skarżąca po zapoznaniu się z materiałem dowodowym nie wniosła uwag, w związku z czym Marszałek Województwa D. w dniu (...) r. wydał spółce decyzję odmawiającą zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów.

W związku z powyższym organ wskazał, że od czasu wpłynięcia wniosku do czasu wydania decyzji minęło co prawda 7 miesięcy, jednakże w tym czasie, organ występował do różnych organów i skarżącej celem zebrania odpowiedniego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie celem wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu, analizował zebrany materiał i wyjaśnienia przesłane przez skarżącą, a łącznie prawie 2,5 miesiąca oczekiwania na udzielanie przez spółkę odpowiedzi na wezwania Marszałka.

Dalej podano, że po wydaniu przez Ministra Środowiska decyzji z dnia (...) r. (data wpływu do organu - 20 marca 2012 r.) uchylającej zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa D. z dnia (...) r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instalacji, w dniu 23 kwietnia 2012 r., wysłał do spółki wezwanie (5 stron) do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie skarżąca udzieliła w dniu 17 maja 2012 r. tj. po 22 dniach od dnia otrzymania wezwania. Ponadto, w tej samej dacie, tj. 23 kwietnia 2012 r. Marszałek Województwa D. wystąpił do Prezydenta Miasta W., z prośbą o przesłanie załącznika do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 28 sierpnia 2000 r., zawierającego zestawienie rodzajów odpadów stałych i przemysłowych według grup, kodów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 grudnia 1997 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. Nr 162, poz. 1135). Odpowiedzi na przedmiotowe pismo Prezydent udzielił po 15 dniach, tj. w dniu 11 maja 2012 r. Prezydent wskazał, iż nie jest w posiadaniu takiego załącznika. W dniu 9 maja 2012 r. Marszałek Województwa D., zgodnie z treścią art. 77 § 4 k.p.a., poinformował skarżącą o włączeniu do postępowania materiału dowodowego z akt sprawy związanych z wnioskiem spółki z dnia 23 listopada 2011 r. oraz materiału dowodowego związanego z wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie kwatery nr I składowiska odpadów. W dniu 6 czerwca 2012 r. Marszałek Województwa D. wysłał skarżącej kolejne wezwanie (4 strony) do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie strona udzieliła w dniu 9 lipca 2012 r., tj. po 28 dniach od dnia otrzymania wezwania. Ponadto, w dniu 6 czerwca 2012 r. Marszałek Województwa D. wystąpił do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o przesłanie wyników badań monitoringowych za 2011 r. oraz ww. załącznika do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 28 sierpnia 2000 r. Odpowiedzi na ww. pismo WIOŚ udzielił 4 lipca 2012 r., tj. po 33 dniach. W dniu 2 lipca 2012 r., w związku z toczącym się postępowaniem, do marszałka wpłynęło pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przekazujące kopie pism Stowarzyszenia (...) z dnia 24 maja i 28 maja 2012 r. W dniu 13 lipca 2012 r., po przeanalizowaniu bardzo obszernego materiału dowodowego, skarżącej przesłano kolejne wezwanie do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie skarżąca udzieliła w dniu 30 lipca 2012 r., tj. po 14 dniach od dnia otrzymania wezwania. Wskutek otrzymanej odpowiedzi, z uwagi na wątpliwości dotyczące punktów pomiarowych wykorzystywanych do monitoringu osiadania powierzchni składowiska, w dniu 9 sierpnia 2012 r. Marszałek wystosował do Dyrektora D. Biura Geodezji i Terenów Rolnych, pismo w tej sprawie. Odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie udzielono w dniu 20 sierpnia 2012 r., tj. po 11 dniach. Jednocześnie, w dniu 13 sierpnia 2012 r. organ wysłał do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska prośbę o przesłanie dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli przedmiotowego składowiska w latach 2009-2011. Odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie udzielono w dniu 21 sierpnia 2012 r., tj. po 8 dniach. Marszałek Województwa D. po analizie całości materiału dowodowego, poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w zakresie zebranych materiałów. W sporządzonym protokole w dniu 28 sierpnia 2012 r. skarżąca po zapoznaniu się z materiałem dowodowym nie wniosła uwag, w związku z czym Marszałek Województwa D. w dniu (...) r. wydał spółce decyzję odmawiającą zatwierdzenia instrukcji eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest. W związku z powyższym należy wskazać, że od czasu wpłynięcia do organu I instancji decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) r. do daty wydania decyzji minęło ok. 5 miesięcy, jednakże w tym czasie, organ gromadził niezbędny materiał dowodowy, a ponadto udzielanie przez skarżącą odpowiedzi na wezwania Marszałka trwało ponad 2 miesiące.

Marszałek wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do określonych w przepisach terminów na załatwienie sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Bezdyskusyjnym i istotnym dla terminu rozpoznania sprawy (jak i jego obliczania) w przedmiotowe sprawie jest fakt zmiany przez skarżącą zakresu pierwotnie złożonego wnioski co dodatkowo komplikowało już bardzo skomplikowany charakter sprawy. Organ, wbrew twierdzeniom skarżącej nie powielał zapytań w kwestiach już wyczerpująco wyjaśnionych przez spółkę. Kolejne wezwania kierowane do skarżącej dotyczyły kwestii niewyjaśnionych lub niedostatecznie wyjaśnionych, także z uwagi na brak wyczerpujących odpowiedzi udzielanych przez skarżącą, a wymagających dogłębnego ustalenia, do czego obliguje organ treść przepisu art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto unikanie odpowiedzi poprzez stwierdzanie, że w danej kwestii wniosek już zawiera kompletne informacje, równie: przyczyniło się do wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Działania takie należy uznać za opóźnienia spowodowane z winy spółki.

Dodatkowo organ podkreślił, że w przypadku nieuwzględnienia wskazanej wyżej argumentacji co do zachowania terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy, sprawę tą zakwalifikować należy do spraw o szczególnie skomplikowanym charakterze w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., przy czym w tym konkretnym przypadku wskazany przez ustawodawcę w ww. artykule termin był nieadekwatny do stopnia złożoności tego postępowania. Zauważyć należy, że generalnie w sprawach dotyczących zatwierdzania instrukcji eksploatacji (obecnie prowadzenia) składowiska odpadów jeżeli mają one charakter skomplikowany, termin dwóch miesięcy ogólnie rzecz biorąc jest wystarczający do rozpoznania takiej sprawy. Podkreślić jednak trzeba, że zdarzają się sprawy o wyjątkowo, nietypowo szczególnie skomplikowanym charakterze, których załatwienie wymaga dłuższego niż 2 miesiące terminu. Wskazać należy, że gdy ustawodawca uznaje, iż z zasady sprawy są szczególnie skomplikowane, to określi stosowne, odmienne niż w art. 35 § 3 k.p.a. terminy ich załatwienia, np. na wydanie pozwolenia zintegrowanego organ ma 6 miesięcy podstawowego terminu (art. 209 ust. 2j ustawy Prawo ochrony środowiska). Jeżeli jednak co do zasady sprawy danego rodzaju nie wymagają szczególnego, dłuższego terminu na ich rozpatrzenie, to zastosowanie ma art. 35 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że nie zdarzają się wyjątki - jak w przypadku sprawy skarżącej - których stopień skomplikowania uniemożliwia organowi ich rozpatrzenie w określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie 2 miesięcy. Ten stopień złożoności sprawy skarżącej wynikał chociażby z faktu wypiętrzenia kwatery przeznaczonej do składowania odpadów zawierających azbest (prawdopodobnie jedyny taki przypadek w kraju) czy liczby pożarów (również rekordowej), a także licznych skarg mieszkańców na uciążliwość eksploatacji instalacji oraz próśb o interwencję w tej sprawie.

Marszałek Województwa D. zwrócił jeszcze uwagę na istotną, dodatkową okoliczność, a mianowicie, wejście w życie w dniu 12 marca 2010 r. przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145). Ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zobowiązał wytwórców odpadów prowadzących przed dniem wejścia wżycie ustawy działalność polegającą na świadczeniu usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw, do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. Zgodnie z ust. 2 ww. art. 9, wydane wytwórcy odpadów przed dniem wejścia w życie ustawy decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010 r. albo do dnia uzyskania decyzji, o której mowa w ust. 1. Podkreślenia wymaga fakt, że na mocy art. 21a ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzających program gospodarowania odpadami był marszałek województwa, z wyłączeniem przypadków gdy siedziba wytwórcy odpadów znajdowała się na terenie zamkniętym, wówczas kompetentnym w sprawie był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Marszałek Województwa D. wydał łącznie ok. 800 decyzji zatwierdzających program gospodarowania odpadami, z czego 216 do dnia 31 grudnia 2010 r. Ponadto art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobowiązywał zarządzających składowiskiem odpadów do dostosowania posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, w tym zezwoleń na odzysk na składowisku odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję eksploatacji składowiska, do przepisów ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 12 czerwca 2010 r. Zgodnie z ust. 2 ww. art. 12, jeżeli zarządzający, o którym mowa w ust. 1, nie dostosował posiadanych zezwoleń, pozwoleń i decyzji, o których mowa w ust. 1, te zezwolenia, pozwolenia i decyzje traciły ważność po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W związku z wejściem w życie ww. art. 12, Marszałek Województwa D. wydał ponad 100 decyzji.

Reasumując, wprowadzenie w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, obowiązków, o których mowa powyżej, spowodowało napływ bardzo dużej ilości wniosków, które Marszałek Województwa D. musiał rozpatrywać w jednym czasie, w ograniczonym przedziale czasowym, dokładając jednocześnie starań aby wszystkie podmioty zarządzające składowiskami odpadów otrzymały stosowne decyzje administracyjne, które umożliwiłyby prowadzenie przez nich działalności gospodarczej. Wskazany w ustawie okres 3 miesięcy, z uwagi na fakt, że wszystkie te postępowania odznaczały się złożonym charakterem sprawy, trudno uznać za wystarczający do załatwienia tych spraw w terminie. Również treść powołanego wcześniej art. 9 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw przyczyniła się do znaczącego wzrostu ilości spraw rozpatrywanych w jednym czasie przez Marszałka Województwa D. Przy bardzo dużej dobrej woli rozwiązania problemu załatwienia tych wszystkich spraw w terminie przewidzianym w k.p.a. i przepisach szczegółowych, w niezmiernie krótkim okresie 3 miesięcy, żaden organ administracji nie byłoby w stanie zorganizować zwiększenia zasobów kadrowych, zwłaszcza, że realizacja tych zadań wymaga niezbędnych kwalifikacji zawodowych. Na marginesie dodano, że oprócz spraw wymienionych powyżej, w organie toczyło się też szereg innych postępowań z zakresu gospodarki odpadami, związanych z normalnym tokiem pracy.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić trzeba, że niedopełnienie formalności w postaci wystosowania do skarżącej sygnalizacji w trybie art. 36 k.p.a. wynikała z ponadnormatywnej ilości spraw rozpatrywanych w jednym czasie, na co organ nie miał wpływu, oraz z uwagi na krótkie horyzonty czasowe również nie miał możliwości podjęcia skutecznych działań, które spowodowałyby skrócenie terminów załatwiania spraw. A zatem uznać należy, że brak jest podstaw do przyznania racji skarżącej i stwierdzenia bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Marszałka Województwa D., a tym bardziej bezczynności o rażącym charakterze.

Odpowiadając na drugą ze skarg spółki Marszałek Województwa D. wniósł również o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że organ nie dopuścił się bezczynności i przywołano analogiczną argumentację jak w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadto organ wniósł o połączenie obu skarg do wspólnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniami z dnia 10 sierpnia 2017 r. połączył sprawę ze skargi na bezczynność ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SAB/Wr 63/17.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że obie skargi wniesione przez spółkę dotyczą tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka Województwa D. Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania. Połączeniu spraw nie sprzeciwia się ponadto przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie, sąd bada bowiem te same elementy sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku. Istotą wyroku w sprawie prowadzonej ze skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. jest przesądzenie, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania, czy miała ona cechy rażącego naruszenia prawa i ewentualnie zobowiązanie organu do wydania aktu (zakończenia postępowania administracyjnego).

W tym kontekście wskazać należy, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z ustanowionym brzmieniem wymienionego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być obok bezczynności także przewlekłe prowadzenie postępowania.

Interpretacja wymienionych pojęć prezentowana w judykaturze prowadzi do wniosku, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast pojęcie "przewlekłość postępowania" wiązać należy z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz sytuacje, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 oraz wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12, i wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. aky II FSK 3097/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest rozpoznanie skarg na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji, kiedy przed dniem złożenia skarg organ administracji zakończył postępowanie wydaniem decyzji administracyjnej i postępowanie zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone (decyzja ostateczna Ministra Środowiska z dnia 13 stycznia 2013 r., wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 388/15).

Biorąc pod uwagę wskazaną okoliczność Sąd stwierdził, że kwestia skuteczność skargi na bezczynność organu i przewlekłość postępowania złożonej już po zakończeniu sprawy przez organ wydaniem decyzji jest przedmiotem rozbieżnych poglądów wyrażanych tak w orzecznictwie jak i w doktrynie. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, rozdział III). Podobne stanowisko wyrażone zostało np. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 937/11 (Orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). W orzeczeniach NSA wyrażono również pogląd, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, co uzasadniano zależnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dla dochodzenia przez stronę odszkodowania w procesie cywilnym - w aspekcie wymogu uzyskania prejudykatu na podstawie art. 4171 § 3 k.c. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Na te kwestie zwrócono też uwagę w skargach.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Według Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych. Warto dodać, że w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie niestosowanie terminów przewidzianych w powołanym przepisie p.p.s.a. do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania uzasadniano możliwością skutecznego wniesienia takich skarg do chwili ustania stanu bezczynności lub przewlekłości.

Ponadto Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiste jest, że w przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty.

Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Brak bowiem podstaw do odrzucenia skargi (przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw do przyjęcia, iż taka skarga podlega odrzuceniu), a jednocześnie skarga taka jest niezasadna.

W ocenie Sądu również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość (na co powołano się w skargach) nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Po pierwsze, niejako uboczny aspekt instytucji prawnej odpowiedzialności cywilnej administracji publicznej wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postępowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postępowania administracyjnego.

Ponadto wskazać wypada, że zgodnie z art. 4171 § 3 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mowa zatem o odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie decyzji, a nie za opieszałe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Wydaje się więc, iż brak podstaw do przyjęcia, iż orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające przewlekłość postępowania już zakończonego wydaniem decyzji stanowi prejudykat dla sądu cywilnego orzekającego na podstawie art. 4171 § 3 k.c., bowiem przepis ten stanowi podstawę do orzeczenia odszkodowania za niewydanie decyzji, a nie w sytuacji kiedy decyzja jest wydana, choćby z uchybieniem ustawowych terminów w postępowaniu przewlekle prowadzonym.

Wskazać także należy, że niewątpliwie prawnym instrumentem stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a więc dla uzyskania prejudykatu określonego art. 4171 § 3 k.c., jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 p.p.s.a.). Dopiero niewykonanie tego orzeczenia uprawnia osobę, która poniosła szkodę, do żądania odszkodowania "na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym" od organu, który nie wykonał orzeczenia (art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a.). Jeżeli w ciągu trzech miesięcy poszkodowany nie uzyska odszkodowania od organu administracyjnego, może żądać odszkodowania przed sądem powszechnym (art. 154 § 5 p.p.s.a.). Alternatywną drogą do uzyskania prejudykatu jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowienie organu wyższego stopnia uwzględniające zażalenie stanowi wówczas prejudykat, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. (zob. wyroki: Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I ACa 190/15 oraz Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I ACa 914/13, Orzeczenia.ms.gov.pl).

Nadto zauważyć wypada, że art. 4171 § 2 k.c. stanowi, że naprawienia szkody można żądać jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Przepis ten wskazuje, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji lub orzeczenia. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może nastąpić w każdym czasie, bowiem choćby wyrok sądu administracyjnego w takim przedmiocie może zapaść wyłącznie na skutek skargi wniesionej w terminie, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a., a nie na skutek skargi wniesionej w dowolnym momencie. Brak zatem podstaw, by przyjmować, że skarga w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być wniesiona w każdym czasie, za czym miałaby przemawiać treść art. 4171 § 3 k.c., ponieważ względy wykładni systemowej art. 149 i art. 154 p.p.s.a. wiążą możliwość uwzględnienia skargi z możliwością wykonania wyroku sądu, a w sytuacji, gdy dane postępowanie administracyjne zostało zakończone nie można w drodze wyroku sądu administracyjnego nakazać organowi jego zakończenia.

W przekonaniu Sądu różnicowanie pozycji stron zmierzających do uzyskania prejudykatów, o których mowa w art. 4171 § 2 i § 3 k.c. byłoby pozbawione podstaw, bowiem strona domagająca się uzyskania prejudykatu z art. 4171 § 2 k.c. byłaby w gorszej sytuacji (związana terminem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego) niż strona zmierzająca do uzyskania prejudykatu 4171 § 3 k.c., dla której żaden termin do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miałby nie obowiązywać. Dlatego też sąd przyjął, że skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. może być uwzględniona (choćby w części) wyłącznie, jeśli została wniesiona w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu brak również podstaw do odmiennego traktowania (w aspekcie skutków wniesienia skargi po wydaniu decyzji w sprawie) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W szczególności art. 149 p.p.s.a. nie daje podstaw do podejmowania odmiennych rozstrzygnięć z tego powodu. Rozwiązanie takie jest w pełni zrozumiałe, jeżeli zważy się że celem wprowadzenia w 2011 r. zażalenia oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było uniknięcie sytuacji, w których skarga na bezczynność mogłyby zostać oddalona w sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji z uwagi na nieefektywne postępowanie, jednak nie pozostawał zupełnie bezczynny. Celem tym nie było natomiast umożliwienie merytorycznego rozpoznawania skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionych po zakończeniu tego postępowania. Cel taki nie wynika również z przyjmowanych w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie definicji "bezczynności" i "przewlekłości", o których już była mowa. Warto również zwrócić uwagę na paradoksalne skutki odmiennego traktowania skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez organ przed wniesieniem tych skarg. Organ, który przekroczył termin wydania decyzji nie podejmując jakichkolwiek istotnych czynności przed wydaniem decyzji (czyli pozostający w bezczynności) byłby w lepszej sytuacji procesowej niż organ, który przekroczył ten termin starając się jednak prowadzić postępowanie wyjaśniające (chociażby w sposób nieefektywny lub opieszały).

Wobec tego, że skargi w niniejszej sprawie wniesione zostały do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej niemożliwe staje się ich uwzględnienie, ponieważ niewątpliwie w chwili wniesienia skargi organ nie pozostaje bezczynny ani nie prowadzi przewlekle postępowania administracyjnego.

Zauważyć oczywiście należy, że w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości (tak: A. Kabat, Komentarz do art. 149 p.p.s.a., w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie przed złożeniem skargi przez spółkę, co jest niesporne, a więc skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlegają w tej sytuacji uwzględnieniu, bowiem na dzień ich wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. Analogiczne stanowisko i pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 257/14 i z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/16 (Orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, skargi z powodów, o których mowa wyżej, podlegały oddaleniu.

Odnosząc się jeszcze do treści skarg wskazać należy, że opisany w nich przebieg postępowania administracyjnego, potwierdzony co do faktów w odpowiedzi na skargę nie wskazuje na to, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ wprawdzie nie wydał decyzji w terminie 30-dniowym, jednak podejmował liczne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Opisany przebieg postępowania nie wskazuje też, aby organ podejmował czynności zbędne lub działania pozorne, co wynika przecież z treści decyzji organu odwoławczego, który na tego rodzaju okoliczności nie wskazywał. Całokształt okoliczności postępowania nie pozwala na twierdzenie, że organ działał opieszale, niesprawnie i podejmował nieskuteczne działania, albowiem zebrany materiał dowodowy wykorzystywał w toku postępowania i w celu wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca stawiając w skargach zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania pominęła okoliczność, że stan faktyczny sprawy zmieniał się w toku postępowania, czego organ pominąć nie mógł, a ponadto skarżąca pominęła, że o przewlekłości postępowania można by mówić, gdyby organ podejmował czynności nieodzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji, bowiem wówczas można by je uznać za zbędne czy pozorne. Argumentacja skargi i twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę wskazują jednak, że postępowanie przed Marszałkiem Województwa D. nie było dotknięte tak rozumianą bezczynnością lub przewlekłością.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.