II SAB/Wr 48/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2580939

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r. II SAB/Wr 48/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.).

Sędziowie WSA: Alicja Palus, Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi A. D. i S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji

I.

stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa;

II.

zasądza od Starosty J. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi A. D. i S. D. (dalej: skarżący) złożonej w dniu 22 lipca 2015 r. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę J. (dalej: Starosta, organ I instancji) w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia (...) nr (...), dotyczącą wymierzenia A. D. opłaty eksploatacyjnej w wysokości 436.227,20 zł za wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego, bez wymaganej koncesji z terenu działek nr (...) obręb geodezyjny J.

W dniu 1 lipca 2005 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 14 stycznia 2005 r. o wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.). W ich ocenie zaszły nowe okoliczności istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji, a co wynikało z ekspertyzy wykonanej przez (...) sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej z (...).

Postanowieniem z (...) organ I instancji wznowił postępowanie w tej sprawie.

W toku tego postępowania organ I instancji wydawał kolejne decyzje odmawiające uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną: (...), z (...), z (...), z (...), z (...). Na skutek składanych odwołań decyzje te były kolejno uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: SKO, organ odwoławczy) kolejnymi decyzjami: z (...), z (...), z (...), z (...), z (...).

Następnie decyzją z (...) starosta ponownie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o opłacie eksploatacyjnej, a SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 657/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił skarżone decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z (...) starosta odmówił uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną, a decyzją z (...) SKO w J. uchyliło tę decyzję.

Decyzją z (...) Starosta J. po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji z (...). Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do SKO.

Skarżący 22 lipca 2015 r. wnieśli skargę rozpoznawaną ponownie w niniejszej sprawie, opisaną na początku uzasadnienia. Wyrokiem z 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1665/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

W uzasadnieniu wyroku NSA uznał, że nawet badając przewlekłość organu dopiero od wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.; dalej: ustawa nowelizująca), tj. od dnia 11 kwietnia 2011 r., WSA nie dokonał szczegółowej analizy toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, nie zbadał, czy kolejne decyzje SKO, uchylające decyzje Starosty, nie wynikają z zaniechania lub wadliwości działań owych pracowników organu I instancji czy były to przyczyny niezależne. W szczególności nie było wystarczające samo ogólnikowe stwierdzenie o skomplikowanym charakterze sprawy czy też odwołanie się do tego, że starosta prowadzi postępowanie we właściwym kierunku i aktywnie oraz że podejmował on prawnie uzasadnione czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, skoro sąd I instancji nie wskazał, jakie to były czynności i w jaki sposób przyczyniły się do przyspieszenia toku postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne jest bowiem to, by owe czynności zidentyfikować i skonkretyzować, a nie tylko poprzestawać na ich ogólnej ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie sąd I instancji będzie miał za zadanie wnikliwie ocenić, czy w świetle wszystkich okoliczności sprawy, w tym jej złożoności, można Staroście J. postawić zarzut przewlekłości postępowania, przy czym chodzi tu o analizę uwzględniającą efektywność, sprawność i skuteczność działania organu oraz czy organ ten dochował należytej staranności w takiej organizacji przebiegu postępowania. Jednocześnie ocena ta musi odwoływać się do konkretnych faktów i czynności procesowych organu podejmowanych w okresie po złożeniu wniosku o wznowienie. W rozpoznawanej sprawie należałoby wyjaśnić czy kilkukrotne uchylanie przez SKO decyzji Starosty J. miało związek z brakiem należytej aktywności organu I instancji, bądź istniały inne przyczyny tego stanu rzeczy, a jeśli tak, to jakie były powody przedłużania toku postępowania wznowieniowego.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania WSA wyrokiem z 23 listopada 2017 r. (II SAB/Wr 14/17) oddalił skargę w całości. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania Sąd I instancji wezwał Starostę do złożenia dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie sądu Starosta J. pismem z dnia 5 lipca 2017 r. oświadczył, że postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, bowiem Starosta J. wydał w dniu (...) decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji z dnia (...).

W dniu (...) SKO w J. wydało decyzję, którą uchylono decyzję z dnia (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia staroście.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. ocenie może podlegać przewlekłość postępowania jako odrębna instytucja prawna. WSA opisał kolejne etapy postępowania, w tym przeanalizował terminowość wykonywania czynności i doszedł do wniosku, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie Starosta J. nie pozostawał przewlekły. Organ ten oczywiście nie wydał decyzji kończącej postępowanie w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., jednak terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym mają charakter instrukcyjny. Sąd podkreślił, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu na dzień wniesienia skargi do terminów określonych dla załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd ocenił, że starosta nie miał wpływu na to, kiedy doręczane będą przesyłki, które kierował i które otrzymywał od stron, świadków i innych podmiotów. Terminy te nie mogą więc być wliczane do terminów załatwienia sprawy. Organ zawiadamiał też przed wydaniem każdej decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co też wiązało się z wyznaczaniem dodatkowych terminów. Ponadto skarżący korzystali z prawa do inicjatywy dowodowej, co również wymagało od organu dokonania analizy co do zasadności zgłaszanych wniosków. W ocenie sądu analiza treści decyzji uzasadnień SKO w J. nie wskazuje na to, że Starosta J. celowo czy z powodu nieporadności nie podejmował jakichś czynności dowodowych lub podejmował czynności pozorne lub nieistotne dla sprawy.

Analizując przebieg kontrolowanego postępowania WSA uznał, że nie można znaleźć uzasadnienia dla zarzutu, że działanie starosty było opieszałe, niesprawne czy nieskuteczne. Okoliczność, że decyzje starosty były kilkukrotnie uchylane przez SKO nie przesądza o tym, że organ powiatowy działał niesprawnie, bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika to, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w jej całokształcie ponownie, a nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wnieśli skarżący. Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. (II GSK 621/18) NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dokonana przez WSA w wyroku z 23 listopada 2017 r. ocena sprawy nie została dokonana zgodnie z wskazaniami NSA co do wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1665/16. W ocenie NSA Sąd I instancji przeanalizował terminowość podejmowania przez starostę poszczególnych czynności procesowych, prowadzących do wydania kolejnych decyzji przez ten organ, jednak nie dokonał oceny wszechstronnej, zajmującej się postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji jako całością, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Obywatela i orzecznictwem ETPCz. Wskutek fragmentaryzacji postępowania na poszczególne etapy prowadzące do wydania kolejnych decyzji sąd I instancji stwierdził, że wszystkie czynności w ramach kolejnych części postępowania były przeprowadzone terminowo. Innymi słowy kontrola działalności starosty sprowadzała się według NSA do ocenienia zachowania terminów, wynikających z k.p.a., przez organ I instancji na poszczególnych etapach postępowania, co nie może być uznane za prawidłowe, wszechstronne badanie, czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. NSA podkreślił, że zabrakło w ocenie sądu I instancji analizy skuteczności oraz celowości działań podejmowanych przez starostę, które zmierzać powinny bezpośrednio do ostatecznego załatwienia sprawy. Pominął też sąd I instancji kwestię sprawności podejmowania działań przez organ I instancji, z uwzględnieniem zasady koncentracji postępowania dowodowego wynikającej z art. 12 k.p.a. Ponadto, WSA nie przeanalizował wnikliwie, czy konkretna czynność organu lub jej brak mogła być przyczyną przewlekłości, a także czy uchylanie decyzji starosty miało miejsce z przyczyn od niego niezależnych, to jest z uwagi na okoliczności, których nie mógł uwzględnić przy wydaniu decyzji, czy wynikało z zaniechania lub wadliwości działań pracowników organu I instancji.

W zawartych w uzasadnieniu zaleceniach co do ponownego rozpoznania sprawy NSA ujął ocenę działania starosty całościowo, która nie powinna polegać na sztucznej fragmentaryzacji na postępowania prowadzące do konkretnej decyzji oraz analizę obejmującą to, czy poszczególne czynności podejmowane przez organ były prawidłowe i czy ich celem było doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki. Kontrola sprawy powinna obejmować ponadto ocenę prawidłowości działania organu, rozumianej nie jako prawidłowość wydanej w sprawie decyzji, lecz poszczególnych czynności prowadzących do jej wydania. Oznacza to, że sąd powinien przeanalizować, czy kolejne uchylenia decyzji Starosty przez SKO wynikały w przyczyn niezależnych od organu I instancji. Zauważył przy tym NSA, że Sąd I instancji winien uwzględnić okoliczności, które zaszły również po wniesieniu skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd w składzie rozpoznającym skargę w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) jako sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonano kompleksowej analizy działań podejmowanych w toku postępowania, począwszy od dnia 11 kwietnia 2011 r., albowiem w tej dacie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) wprowadzono do porządku prawnego instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego i poddaną ją kontroli sądów administracyjnych, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował, skończywszy na dacie orzekania w niniejszej sprawie. Kontrola działań Starosty J. przeprowadzona została nie jedynie w oparciu o kryterium terminowości podejmowanych przez organ czynności, ale zwłaszcza z uwzględnieniem efektywności, sprawności oraz skuteczności tychże działań.

W pierwszej kolejności przywołać należy przyjęte znaczenie pojęcia "przewlekłości postępowania", przez które rozumieć należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, oceniając postępowanie administracyjnego wobec zarzutu jego przewlekłości, niewystarczającym okazuje się analiza jedynie terminowości podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności, o których mowa w art. 35 k.p.a., gdyż ocenę tę poprzedzić należy pytaniem o celowość i zasadność podejmowanych kroków, a następnie efektywność działań.

W pierwszej kolejności wskazać należy na dostrzeżone przez sąd w tym składzie nieprawidłowości w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego. Na podkreślenie zasługuje bowiem, że jednym z przejawów przewlekłości postępowania jest naruszenie art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, które polegać może na nieprawidłowym toku, natężeniu czynności organu, koncentracji materiału dowodowego oraz podejmowaniu czynności niecelowych z punktu widzenia wyjaśnienia okoliczności sprawy. Kontrola działań organu pod tym kątem musi jednocześnie przebiegać z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Nadmienić przy tym należy, że podobnie jak niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego skutkować będzie wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, tak mnożenie zbędnych środków dowodowych tam, gdzie względy racjonalności nakazywałyby uznać daną okoliczność za udowodnioną przesądzać będzie o przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Pomimo przyjętego horyzontu czasowego kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie wyznaczonej datą 11 kwietnia 2011 r. oraz datą orzekania, zasygnalizować należy nieprawidłowości dostrzeżone już na wcześniejszym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, albowiem rzutowały one na dalszy tok postępowania i znajdowały odzwierciedlenie również w decyzjach wydawanych po 11 kwietnia 2011 r.

Przejawem nieudolnie, a tym samym przewlekle prowadzonego postępowania dowodowego w ocenie sądu, po raz kolejny rozpoznający sprawę, jest wystąpienie przez organ I instancji, zgodnie ze wskazaniem SKO ujętym w uzasadnieniu decyzji uchylającej z 4 maja 2007 r., do Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego z wnioskiem z 13 czerwca 2007 r. o przedłożenie kopii decyzji z 17 stycznia 2004 r. o pozwoleniu na budowę trzech brodzików, trzech wiat i miejsca do grillowania na terenie działek nr (...) w J. wydanej na rzecz S. D. Jak wskazało SKO pozyskanie tej decyzji powinno przyczynić się do wyjaśnienia czy działalność A. D. podlegała koncesji eksploatacyjnej. Wbrew temu, że treść samej decyzji o pozwoleniu na budowę nie naświetliła żadnych nowych okoliczności sprawy, organ I instancji wydał kolejną decyzję uchyloną decyzją SKO. Wydaje się zatem, że wykonywanie niektórych z zaleceń organu odwoławczego przez starostę miało charakter automatyczny i nie było zorientowane na cel postępowania wyjaśniającego. Wobec oceny SKO, iż z treści pozwolenia na budowę niewiele dla sprawy wynika, pismem z 12 marca 2008 r., a więc po niemal roku starosta ponownie wystąpił do wydziału architektury o przedłożenie tym razem kopii projektu budowlanego. Wydaje się, że skoro zasadnym było pozyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to uwzględniając okoliczności, które wyjaśnić miałby ten środek dowodowy, a więc zakres pozyskiwania kopalin w związku z budową trzech brodzików o powierzchni do 20 m2 i głębokości do 1 m, to organ powinien dążyć od początku do otrzymania zarówno decyzji, jak i projektu budowlanego.

Trudno wyjaśnić dlaczego starosta w swoich decyzjach m.in. w decyzji z (...) na str. 2, (...) na str. 2 oraz z (...) na str. 5 podważa kompetencje (...) oraz (...), wskazując, że nie posiadają oni stosownego wykształcenia ani uprawnień w zakresie miernictwa górniczego". Powyższe zastrzeżenie budzi wątpliwości z tego względu, iż opinia (...) i (...) z dnia (...) przesłana została do starosty wraz z pismem skarżącego z 1 lipca 2005 r. i co więcej stanowiła ona jedną z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania wskutek uchylenia decyzji przez Wojewodę D. decyzją z (...), w której wojewoda wprost powołuje się na tę opinię. Co więcej, starosta poinformował obu autorów opinii o rozprawie administracyjnej. Nietrudno zatem dostrzec brak spójności w działaniu organu polegający na podkreślaniu braku kompetencji autorów opinii, przy jednoczesnym zawiadomieniu ich o rozprawie administracyjnej. Konsekwentnie zachowujący się organ winien pominąć tę opinię i nie włączać do postępowania jej autorów, lub też uwzględnić opinię. Ponadto, wątpliwości budzi treść pisma podpisanego przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w J. z 1 marca 2010 r. skierowanego do (...) oraz (...), w którym Dyrektora oświadcza, że posiadają oni uprawnienia do sporządzania dokumentacji mierniczo-geologicznej dla kopalin pospolitych. Wskazać należy, ta sama osoba w postaci Dyrektora Wydziału wydała z upoważnienia starosty decyzję z (...), w której podkreślono brak uprawnień obu autorów opinii do jej sporządzenia.

Jako spóźnione działania należy ocenić przesłuchania w charakterze świadków Z. S. i B. P. - współwłaścicieli B s.c. w J., J. N. właściciela C w J., H. S. i M. S., współwłaścicieli działki nr (...) w (...) oraz R. B. - współwłaściciela działki nr (...) w J., którzy wezwani zostali pismami z 28 lutego 2011 r. oraz 14 marca 2011 r. Przedmiotem przesłuchania była sporna okoliczność wydobywania przez A. D. kopaliny w granicach działek nr (...) w J. bez wymaganej prawem geologicznym i górniczym koncesji. Wydaje się, że wobec braku wystarczających dowodów na okoliczność działalności skarżącego o charakterze zorganizowanym i ciągłym, a także zarobkowym, przesłuchanie właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz potencjalnych kontrahentów skarżącego winno być przez organ przeprowadzone przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie. Na konieczność ustalenia tych faktów zwróciło uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji (...), którą uchyliło decyzję starosty i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, aż 3 lata zajęło staroście wywiązanie się z zaleceń organu odwoławczego w tym zakresie.

Jako wpływające na efektywność prowadzonego postępowania należy również negatywnie ocenić brak uwzględniania wniosków dowodowych skarżącego, które jednak dotyczyły okoliczności istotnych dla sprawy, a niewyjaśnionych dotąd przez organ. Okoliczności te wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 657/12: powierzchnia terenu poddanego eksploatacji, wielkość kubaturowa masy ziemi stanowiącej ubytek i wskaźnik miąższości ubytku mas ziemi, pozwalający określić rzeczywisty udział kopaliny w danej jednostce masy ziemi stanowiącej ubytek. Ocenić należy za bezpodstawne przekonanie organu I instancji o dostatecznym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, które przesądzało o przedwczesnym wydawaniu decyzji, które następnie podważane przez skarżących zostawały uchylane przez SKO. Po wydaniu wyroku przez WSA A. D. zapoznawszy się z aktami sprawy pismem z 10 czerwca 2013 r. złożył wniosek dowodowy w zakresie czynności wskazanych w uzasadnieniu sądu, które winien przeprowadzić organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Wbrew powyższemu obowiązkowi organ w uzasadnieniu kolejnej decyzji z 8 lipca 2013 r. wskazał, że w jego ocenie nie ma podstaw do wykonywania żadnych z tych czynności, gdyż obliczenie w operacie pomiarowo-obliczeniowym terenu poddanego eksploatacji oraz ubytku kopaliny zostało wykonane w toku postępowania w sposób rzetelny i prawidłowy.

W konsekwencji, wskazać należy, że doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co przyczyniło się do przewlekłości postępowania, gdyż jedynie spowodowało odłożenie w czasie przeprowadzenie dowodów na ww. wskazane przez WSA okoliczności.

Ponadto, w ocenie tutejszego sądu organ z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów odmówił wiarygodności przedłożonej przez skarżącego opinii (...) oraz (...), które wyrażały stanowisko przeciwne do opinii wyrażonej w operacie pomiarowo-obliczeniowym autorstwa J. P. Wydaje się, że jednoznacznie przesądziło o mocy dowodowej opinii stanowisko wyrażone przez Wojewodę D., który w oparciu o opinię sporządzoną przez pracowników (...) stwierdził, że "Autorzy opinii zwrócili uwagę na niekorzystne dla skarżącego wyliczenia rzeczywistej powierzchni, na której prowadzone było nielegalne wydobycie kopaliny a obliczeniami geodety w oparciu, o które dokonane były wyliczenia kwoty należnej do zapłaty. Ten element wymaga szczególnego wyjaśnienia, gdyż mógł on istnie w chwili wydania decyzji, a nie był znany organowi I instancji". Na tej podstawie organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. W świetle powyższego, za nieuzasadnione i daremne ocenić należy rozważania na temat waloru dowodowego opinii.

O nieefektywności organu w zakresie postępowania wyjaśniającego świadczy również nieuwzględnianie wniosków dowodowych skarżącego np. z 16 lipca 2008 r. oraz z 10 czerwca 2013 r., przy jednoczesnym późniejszym podejmowaniu działań zgodnych z tymi wnioskami, czego przejawem jest wystąpienie starosty pismem z 10 grudnia 2014 r. do (...) o opinię w zakresie stanowiska skarżącego, zwłaszcza w kwestii możliwości znajdowania się w niewysortowanym rumoszu skalnym znajdowała się frakcja piaskowo-żwirowa w ilości 15-35%. Nadmienić należy, że w istocie A. D. wnioskował o pozyskanie tych informacji od 2008 r., jednakże organ podjął decyzję o wystąpieniu o tę opinię dopiero wskutek wskazań ujętych w wyroku WSA z 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 237/14 dotyczących dalszego postępowania.

O nieskutecznym i nieefektywnym działaniu organu I instancji świadczy dobitnie niepozyskanie na dzień orzekania przez sąd w tym składzie opinii (...), o którą starosta wystąpił pismem z 10 grudnia 2014 r. Pismem z 20 stycznia 2015 r. instytut poinformował, że przedstawione przez starostę informacje są niewystarczające do sporządzenia przedmiotowej opinii. Sytuacja powtórzyła się po uzupełnieniu informacji przez organ, albowiem pismem z 12 marca 2015 r. instytut ponownie poinformował o konieczności uzyskania dodatkowych informacji. Pomimo ostatecznego nieotrzymania opinii organ w dniu 5 maja 2015 r. wydał kolejną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji wymierzającej opłatę eksploatacyjną. Słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z (...) uchylającej decyzję starosty, iż organ wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie uzyskał wymaganych dowodów, w tym specjalistycznych badań geologicznych, a ograniczył się jedynie do wymiany pism z (...). O nieudolnym podejmowaniu czynności przez organ I instancji świadczy trwający już niemal 4 lata proces pozyskiwania opinii instytutu.

W świetle przedstawionych okoliczności nie budzi wątpliwości sądu, iż przewlekłość postępowania organu I instancji w rozpoznawanej sprawie polegała na działaniu nieudolnym, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego, co zdaje się wynikać z przecenienia organu swoich kwalifikacji w zakresie specjalistycznego wycinka wiedzy z zakresu geologii i górnictwa. Powyższa ocena sądu wynika z lekceważenia przez organ I instancji nie tylko zaleceń organu odwoławczego co do zakresu czynności, które organ winien przeprowadzić w ponownie prowadzonym postępowaniu, ale również nieuwzględnianiu wniosków dowodowych skarżących, a zwłaszcza pomijaniu zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Działanie organu I instancji wobec nieuzasadnionego przekonania o wystarczającym ustaleniu stanu faktycznego nosiło znamiona przewlekłości, a to wskutek swej niesprawności oraz nieskuteczności. Ponadto, wystąpienie o sporządzenie opinii przez (...), które nie zawierało informacji koniecznych do jej sporządzenia i brak tejże opinii do dziś, wskazują na brak należytej staranności organu w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Nadmienić należy, że o ile organowi rzeczywiście nie można zarzucić opieszałości w udzielaniu odpowiedzi na pisma, informowaniu stron o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie bądź wyznaczaniu terminu rozpraw lub przesłuchań, terminowość czynności oceniana w świetle art. 35 k.p.a. nie jest wystarczająca do uznania, iż organ nie działał w sprawie w sposób przewlekły. Przepis ten stanowi bowiem jedynie środek umożliwiający realizację zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., która zaś stanowi egzemplifikację europejskich standardów w zakresie prawa do dobrej administracji, o którym mowa w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.). W konsekwencji należy przyjąć, że czynności podejmowane przez organ w granicach rozpoznanej sprawy, pomimo swojej terminowości, nie realizowały zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a., zwłaszcza w zakresie obowiązku działania organu w sposób wnikliwy. Wskutek niedostatecznego ustalania stanu faktycznego doszło do wydawania decyzji wadliwych, uchylanych kilkukrotnie przez organ odwoławczy, czego można było uniknąć poprzez uprzednie wystąpienie o niezbędne opinie, konfrontację specjalistów, przesłuchania świadków, nawet jeżeli wiązałoby się to z koniecznością wydłużenia terminu wydania decyzji, co zresztą zostało przewidziane przez ustawodawcę w art. 36 k.p.a.

Reasumując, analiza akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie przez pryzmat zarzutów skargi i w warunkach związania Sądu wyrokiem NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 621/18 doprowadziła Sąd w składzie rozpoznającym skargę do przekonania, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed jego zmianą wprowadzoną od dnia 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658, dalej: ustawa nowelizująca). Brzmienie art. 149 p.p.s.a. zostało zmienione na mocy art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem w życie noweli jedynie w przypadkach w nim wskazanych i wymienionych. W pozostałym zakresie stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Artykuł 1 pkt 40 noweli, dotyczący art. 149 p.p.s.a., nie został wymieniony w art. 2 noweli wśród przepisów, co do których stosuje się ich nowe brzmienie także w przypadku postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Tym samym do niniejszego postępowania wszczętego przed wejściem w życie tej noweli stosuje się art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis w tak określonym brzmieniu stanowi: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6." Z cytowanego unormowania wynika, że ustawodawca, w przypadku uznania przewlekłości organu, ustanowił regułę, że sąd zobowiązuje ten organ do wydania (tu:) decyzji w określonym terminie. \takiego obowiązku na starostę sąd w rozpoznawanej sprawie nie nałożył, bowiem mogłoby to doprowadzić do niewykonalności prawomocnego orzeczenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy SKO w ostatecznej i prawomocnej decyzji z (...) (k. 325 akt administracyjnych), uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z (...) wskazało staroście, że w sprawie "konieczne są wiadomości specjalne, co w zasadzie przesądza o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego", a taka opinia do dnia wyrokowania nie została przez organ przeprowadzona, natomiast czynności procesowe zmierzające do jego przeprowadzenia są już zaawansowane (vide notatka służbowa). Tym samym, na dzień orzekania nie sposób nawet w przybliżeniu określić terminu w którym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji stanie się w praktyce możliwe. Natomiast z całą mocą trzeba podkreślić, że organ ma ustawowy obowiązek przestrzegać terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyła się kwota 100 złotych uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżących zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.