Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1830832

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 22 września 2011 r.
II SAB/Wr 36/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska.

Sędziowie WSA: Olga Białek, Mieczysław Górkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady A-4 Z.-K. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W skardze, która wpłynęła do organu w dniu 11 lipca 2011 r. skarżący zarzucił mu bezczynność, gdyż do tej pory nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania złożonego pismem z dnia 1 marca 2010 r. W dniu 10 lutego 2011 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

Do skargi dołączył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady A-4 na określonym odcinku. Według uzasadnienia wniosku skarżący jest właścicielem 12 działek, na których wybudowano fragment autostrady. Jako podstawę wznowienia skarżący powołał fakt uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 września 2009 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego autostrady. Wyrok wydany został w dniu 13 stycznia 2010 r. i doręczony dnia 22 lutego 2010 r. Okazało się więc, że decyzja Wojewody z dnia 28 kwietnia 2005 r. o pozwoleniu wodnoprawnym jest nieostateczna, co uzasadnia podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wniosek o wznowienie nadany został przesyłką poleconą w dniu 2 marca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według organu wniosek o wznowienie wpłynął w dniu 9 marca 2010 r. Organ wskazał, że "w przedmiotowej sprawie" postępowanie prowadził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. WSA w Warszawie rozpoznawał sprawę bezczynności GINB. Skarżący złożył również wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W dniu 19 listopada 2009 r. GINB powiadomił organ, że WSA w Warszawie oddalił skargę, jednak dotychczas nie odesłał akt sprawy. GINB zobowiązał się do niezwłocznego odesłania akt po ich otrzymaniu.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ poinformował skarżącego zgodnie z art. 36 k.p.a., że rozpoznanie wniosku nastąpi w terminie jednego miesiąca licząc od dnia otrzymania akt administracyjnych.

Postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. GINB odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Niezależnie od tego organ wystąpił do NSA o odesłanie bądź wypożyczenie akt sprawy, o czym poinformowano skarżącego.

W aktach dołączonych do odpowiedzi na skargę znajduje się pismo organu do NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w którym podano, że uprzednio w dniu 28 września 2009 r. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od innej strony i już wówczas organ otrzymał informację o przesłaniu akt administracyjnych tej sprawy do NSA w dniu 25 lutego 2010 r. W piśmie tym organ prosił NSA o wypożyczenie akt, zaś skarżącego oraz innego wnioskodawcę poinformowano zgodnie z art. 36 k.p.a., że ich wnioski zostaną rozpatrzone w terminie miesięcznym po otrzymaniu akt sprawy.

W aktach tych znajduje się ponadto odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II SAB/Wr 57/10 oddalającego skargę tej innej strony na bezczynność organu.

W postanowieniu odmownym z art. 37 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia wskazał, że akta sprawy przesłane zostały do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę w przedmiocie bezczynności tego organu, złożoną m.in. przez skarżącego, zaś Sąd ten odmówił wypożyczenia akt. Wobec niemożności uzyskania akt z sądu administracyjnego nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności.

Akta zawierają również odpis pisma od WSA w Warszawie informującego o przesłaniu akt sprawy w dniu 25 lutego 2010 r. do NSA, a także pismo organu z dnia 7 kwietnia 2010 r. do skarżącego informujące zgodnie z art. 36 k.p.a. o możności rozpatrzenia wniosku dopiero po otrzymaniu akt sprawy z sądu administracyjnego, w terminie 1 miesiąca.

W końcu akta zawierają wniosek o wznowienie, który wpłynął w dniu 9 marca 2010 r. wraz z załącznikami, w tym wyrokiem WSA uchylającym decyzję odwoławczą z dnia 24 września 2009 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. po stwierdzeniu przez sąd zrealizowania tego jeszcze nieostatecznego pozwolenia.

Jak wiadomo Sądowi urzędowo, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. II SAB/Wr 57/10 skarga strony wcześniej niż skarżący wnoszącej o wznowienie postępowania, na bezczynność organu uległa oddaleniu, gdyż w ocenie Sądu samo złożenie wniosku o wznowienie nie wszczęło postępowania, a ponadto organ był usprawiedliwiony niemożnością uzyskania akt sprawy z sądu administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 35 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane przez organy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub fakty znane urzędowo bądź możliwe do ustalenia na podstawie innych danych dostępnych organowi. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, w sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.

Art. 36 k.p.a. przewiduje obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach nieterminowego załatwienia sprawy.

Art. 37 k.p.a. również przewiduje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, przysługujące stronie.

Organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Przed wszczęciem postępowania w sprawie nie ma strony w znaczeniu procesowym, poza postępowaniem nie ma również postępowania wyjaśniającego.

Zawieszeniu lub umorzeniu również ulega postępowanie już wszczęte.

Postępowania wznowieniowego nie wszczyna wpłynięcie do organu wniosku strony, lecz postanowienie organu o wszczęciu (art. 149 § 1 k.p.a.). Dlatego przykładowo przyjmuje się, że postępowanie związane z orzeczoną odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego toczy się bez udziału stron, bo tych jeszcze nie ma, jest jedynie wnioskodawca. W przypadku śmierci wnioskodawcy lub cofnięcia wniosku, nie byłoby zapewne podstaw do odpowiednio zawieszenia lub umorzenia postępowania, skoro ono nie rozpoczęło jeszcze biegu.

Powstaje zagadnienie, czy w tej fazie przedjurysdykcyjnej biegną terminy do załatwienia sprawy. Oczywiście, co do zasady terminy biegną dopiero od dnia wszczęcia postępowania, tym niemniej zagadnienie to bywa rozstrzygane rozmaicie.

Argumentację w tej kwestii omawia szeroko G. Łaszczyca w k.p.a. z Komentarzem, opowiadając się za niedopuszczalnością ustanowienia terminów załatwienia sprawy proceduralnej rozstrzyganej poza ramami toczącego się postępowania, w drodze wykładni. W orzecznictwie sądowym raczej przyjmuje się, że załatwienie wniosku o wznowienie postępowania jest załatwianiem sprawy w rozumieniu art. 35-38 k.p.a., chociaż stanowisko to nie jest uzasadnione przyjmowaniem analogii czy poprzedzane rozważaniem, czy i dlaczego terminy załatwienia sprawy mogą biec przed wszczęciem postępowania (patrz wyrok IV SAB 9/90 w ONSA 1990/2-3/42, wyrok SAB 47/92 Wspólnota 1993/41/18 i ostatnio II SAB KR 1/10). Oczywiście sytuacja, w której organ mógłby bezkarnie przewlekać załatwienie wniosku strony budzi zdecydowany sprzeciw oraz mocne pragnienie przeciwdziałania temu zjawisku. W ocenie Sądu wystarczającą przesłanką stosowania odpowiednio art. 35-38 k.p.a. w omawianej sytuacji jest istnienie jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądowego w tej kwestii, które stworzyło taką właśnie normę prawa procesowego. Nie jest to kwestia wykładni, jak chce G. Łaszczyca, lecz ustabilizowanej praktyki orzeczniczej mogącej stanowić źródło prawa.

W przypadku, gdy organ nie ma dostępu do materiału procesowego sprawy, gdyż akta zawierające niezbędne ustalenia znajdują się w sądzie, zazwyczaj w orzecznictwie sądowym postuluje się podejmowanie przez organ prób uzyskania tych akt chociażby na czas niezbędny do sporządzenia ich kopii. W przypadku podjęcia takich czynności czyli wystąpienia o udostępnienie akt, organ nie popada w zawinioną bezczynność (patrz np. wyroki II SAB/Bk 12/08 lub I OSK 48/11). Zazwyczaj jednak formułuje się wówczas tezy prawne, że bierne oczekiwanie przez organ na zwrócenie mu akt sprawy, nie usprawiedliwia bezczynności w załatwieniu sprawy.

Zwrócić tutaj należy uwagę na brzmienie art. 286 § 2 p.p.s.a., że termin do załatwienia sprawy przez organ liczy się od dnia doręczenia akt organowi przez sąd. Formalnie dotyczy to załatwienia sprawy zakończonej decyzją dotychczasową (zaskarżoną wnioskiem o wznowienie), ale chyba tym bardziej sprawy wznowieniowej. Oczywiście należy wymagać od organu, aby informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz występował do sądu o udostępnienie akt. W nin. sprawie organ dokonał tych aktów staranności, co nie pozwalało na stwierdzenie stanu jego zawinionej bezczynności.

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

PM 18 października 2011 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.