II SAB/Wr 16/18, Wszczęcie postępowania jako warunek oceny jego przewlekłości. Termin wszczęcia postępowania. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2503851

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2018 r. II SAB/Wr 16/18 Wszczęcie postępowania jako warunek oceny jego przewlekłości. Termin wszczęcia postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis.

Sędziowie WSA: Olga Białek (spr.), Mieczysław Górkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr 601/15

I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

IV. dalej idącą skargę oddala;

V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 13 lutego 2018 r. A. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr 601/15 (pierwotnie działka 601/2) w K., gmina D.

Skarżący podał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) ostatecznie zakończył sprawę wniesienia sprzeciwu do dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej na działce nr 601/2. Sprzeciw został wniesiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia (...) po stwierdzeniu zrealizowania przez inwestora obiektów w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ nadzoru budowlanego wobec stwierdzenia realizacji obiektu w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego zobligowany był ustawowo do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego. Jednak organ oczekiwał wystąpienia w tej sprawie ze strony inwestora i dopiero po złożeniu wniosku z dnia 26 września 2016 r., uzupełnionego w dniu 17 października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowań pismami z dnia 14 grudnia 2016 r. - od tej pory prowadzone są dwa niezależne postępowania z uwagi na dokonanie podziału geodezyjnego pierwotnej działki i przypisanie do każdej z działek po jednym budynku (stanowiącym jedną część bliźniaka).

Dalej skarżący wskazał, że postępowania "policyjne" prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu, a nie na wniosek, co dowodzi, iż organ I instancji pozostawał w całkowitej bezczynności przez rok. Dowód z oględzin w przedmiotowych sprawach został przeprowadzony po upływie miesiąca - w dniu 19 stycznia 2017 r., po czym bez wstrzymania robót wydano w dniu (...) r. decyzje (nr (...) i (...)) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazujące sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych pomimo, iż Prawo budowlane nie dopuszcza takiego zwolnienia w przypadku działań opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Już w dniu 28 marca 2017 r. została przedłożona organowi I instancji wymagana dokumentacja projektowa. Organ przystąpił do analizy przedłożonej dokumentacji i po upływie kolejnych dwóch miesięcy - w dniu 2 czerwca 2017 r. w drodze postanowień nałożył obowiązek usunięcia stwierdzonych w niej nieprawidłowości. W dniu 14 lipca 2017 r. zostały doręczone ostatecznie organowi wszystkie dokumenty, a 4 sierpnia 2017 r. strony zostały zawiadomione w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i dopiero 27 października 2017 r. zostały wydane przez PINB decyzje teoretycznie kończące postępowania (nr (...) i (...)). Wprawdzie w tym czasie organ zwrócił się do Starosty Powiatu W. o uchylenie pierwotnego pozwolenia na budowę, jednakże miał o to zadbać niezwłocznie po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (najpóźniej w lutym 2017 r.).

Zdaniem skarżącego przez cały 2016 r. organ był bezczynny oczekując na wniosek strony w sprawie, którą miał prowadzić z urzędu. Po wszczęciu postępowania (w istocie dwóch identycznych dotyczących niezależnie dwóch budynków) kilkakrotnie nie przestrzegał obowiązujących przepisów proceduralnych. Biorąc jako formalny początek postępowań datę 14 grudnia 2016 r., a kończąc na wydaniu decyzji 27 października 2017 r. postępowanie trwało 10 i pół miesiąca. Od tego należy odjąć czas niezależny od organu - oczekiwanie na projekty zamienne i poprawki - łącznie 3,5 miesiąca. Ostatecznie daje to 7 miesięcy prowadzenia sprawy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Po dodaniu rocznej bezczynności w 2016 r. jest to łącznie okres 19 miesięcy. W tym czasie organ ani razu nie zawiadomił stron postępowania o konieczności przedłużenia czasu załatwienia sprawy, nie wyjaśnił również przyczyn zwłoki. Ponadto nie sposób zapomnieć o tym, że wydane przez PINB decyzje ostatecznie zostały uchylone, gdyż zdaniem DWINB nakazana przez organ I instancji rozbiórka budynków jest zbyt dalece idącą sankcją, która nie znajduje w przedmiotowym przypadku uzasadnienia. Oznacza to, że sprawa będzie toczyć się dalej od nowa, a straty finansowe inwestorów, z uwagi na wskazane wyżej przewlekłe działania organu będą rosły.

Skarżący zarzucił w konsekwencji organowi naruszenie art. 35 k.p.a. i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dniu 14 grudnia 2016 r. w związku z wnioskiem A. D. z dnia 26 września 2016 r., uzupełnionym dnia 17 października 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. zawiadomił strony o wszczęciu dwóch postępowań administracyjnych: 1) w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 601/14 w K., gmina D., 2) w sprawie legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 601/15 w K., gmina D.

Następnie w dniu 19 stycznia 2017 r. po zawiadomieniu stron, przeprowadzono oględziny, z których sporządzone zostały protokoły wraz z dokumentacją fotograficzną, przedstawiającą stan faktyczny. Ustalono, że na przedmiotowych działkach zrealizowano budynki mieszkalne w oparciu o decyzję Starosty Powiatu W. nr (...). W stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego dokonano odstępstw, które zostały wymienione w protokołach z oględzin. W trakcie kontroli stwierdzono też, że budynek na działce nr 601/14 jest usytuowany w odległości 3,85 m od ogrodzenia z działką nr 601/3 oraz z działką nr 123/14 i 123/9, natomiast budynek na działce nr 601/15 usytuowany jest w odległości 3,85 m od ogrodzenia z działką nr 601/1 oraz w odległości 3,90 m od ogrodzenia z działką nr 123/9. Roboty są zakończone. Ponadto A. D. poinformował, że w okresie wiosennym doprowadzi do zgodności z projektem utwardzenie we frontowej części działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego, decyzjami nr (...) i nr (...) z dnia (...) r., nałożył na B. D. i A. D. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr 601/14 i 601/15 - w terminie do dnia 28 kwietnia 2017 r.

W dniu 28 marca 2017 r. pełnomocnik inwestorów przedłożył organowi cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego dla obu budynków, zaświadczenia projektantów o przynależności do odpowiedniej izby zawodowej oraz pełnomocnictwo udzielone mu przez inwestorów wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej. W wyniku weryfikacji przedłożonej dokumentacji organ stwierdził niezgodności projektów budowlanych zamiennych z obowiązującymi przepisami. W związku z tym, postanowieniami nr (...) i nr (...) z dnia (...) r., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wymienionych w powyższych postanowieniach nieprawidłowości w przedłożonych projektach budowlanych zamiennych w terminie do 14 lipca 2017 r.

W dniu 14 lipca 2017 r. pełnomocnik inwestorów przedłożył poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego oraz aktualne na czas sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zaświadczenie o przynależności do izby zawodowej projektanta branży sanitarnej. Po ponownej weryfikacji organ stwierdził, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku, nałożonego ww. postanowieniami.

Następnie w dniu 4 sierpnia 2017 r. organ działając zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawiadomił strony o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań. Następnie w dniu 29 września 2017 r. organ zwrócił się z prośbą do Starosty Powiatu W. o pilne uchylenie w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzji Starosty Powiatu W. nr (...).

W dniu (...) r. Starosta Powiatu W. decyzją nr (...) uchylił decyzję Starosty Powiatu W. nr (...), o pozwoleniu na budowę.

Następnie PINB stwierdził, że w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz w celu doprowadzenia budynków do zgodności z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał decyzjami nr (...) i (...) z dnia (...) r. B. D. i A. D. rozbiórkę budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 601/14 i 601/15.

Od powyższych decyzji odwołanie wnieśli B. D. i A. D. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone decyzje w całości i przekazał obie sprawy legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odnosząc się do skargi A. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organ wskazał, że w obu prowadzonych postępowaniach przymiot strony posiada około sześćdziesięciu osób. Ma to duży wpływ na opóźnienia w prowadzeniu postępowania administracyjnego, gdyż po każdym przesłaniu wytworzonych dokumentów okres gromadzenia zwrotnych potwierdzeń odbioru wydłuża się ze względu na ich ilość. Dodatkowo zgodnie z art. 36a ust. 2 organ administracji architektoniczno-budowlanej, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, winien był niezwłocznie po otrzymaniu decyzji nr (...) i (...) z dnia (...) r. uchylić decyzję pozwolenia na budowę nr (...). Jednakże dopiero po pisemnym zwróceniu się PINB pismem z dnia 29 września 2017 r. Starosta Powiatu W. decyzją nr (...) uchylił pierwotną decyzję pozwolenia na budowę.

Odnośnie do zarzutu skarżącego o braku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych po przeprowadzonej kontroli w dniu 19 stycznia 2017 r. organ wskazał, że zgodnie z wpisem w dzienniku budowy z dnia 21 września 2015 r. potwierdzonym w protokole z niniejszej kontroli, roboty zostały zakończone. Ponadto inwestor nie zakwestionował tego stwierdzenia podczas kontroli w dniu 19 stycznia 2017 r. W związku z powyższym tutejszy organ zastosował procedurę w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7.

Mając na uwadze powyższe PINB wniósł o oddalenie skargi, ponieważ organ podjął wszystkie przewidziane prawem działania zmierzające do załatwienia sprawy, natomiast przewlekłość postępowania związana była z oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek wysłanych do stron postępowania oraz na informacje od organu administracji architektoniczno-budowlanej niezbędnej do rozpatrzenia sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a cytowanego przepisu jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 53 § 2a p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Wskazać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi skierował do DWINB zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co Sąd uznał za wyczerpanie trybu poprzedzającego wniesienie skargi. Sąd wziął pod uwagę, że instytucję ponaglenia w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy wprowadzono na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy art. 9 pkt 3 lit. b tejże ustawy wprowadzono także cyt. art. 53 § 2a p.p.s.a. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z art. 16 ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Zatem skarżącemu służyło prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Warunek uprzedniego wyczerpania środków służących przed organami administracji publicznej został przez skarżącego spełniony.

Przechodząc wobec tego do rozpoznania skargi należy powiedzieć, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Zatem stwierdzić można, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadził postępowanie administracyjne objęte skargą w sposób przewlekły, choć nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności.

Jak wynika z przytoczonego przez strony i wynikającego niespornie z akt administracyjnych zgromadzonych przez PINB organy nadzoru budowlanego wniosły sprzeciw wobec zawiadomienia dokonanego przez skarżącego o zakończeniu budowy dwóch budynków na działce 601/2. Decyzją ostateczną DWINB w tym przedmiocie wydano w dniu (...) r. Decyzja ta wpłynęła do PINB w dniu 17 grudnia 2015 r. Na decyzję tę wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. skargę oddalił. Odpis prawomocnego wyroku doręczono do PINB w dniu 20 października 2016 r.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w myśl art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z art. 286 § 2 p.p.s.a. wynika zaś, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zatem na gruncie niniejszej sprawy można przyjąć, że decyzja DWINB z dnia (...) r. obligowała organ powiatowy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia zrealizowania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak dopiero z chwilą doręczenia do PINB odpisu prawomocnego wyroku o oddaleniu skargi na tę decyzję. Dodać można, że skargę na decyzję z dnia (...) r. wniósł również A. D., a zatem kwestionował jej legalność, co czyniło niecelowym podejmowanie działań następczych wobec tej decyzji przez organy nadzoru budowlanego zanim nie wpłynął do nich odpis prawomocnego wyroku Sądu. Niemniej jeszcze przed dniem 20 października 2016 r. organ powiatowy - zapewne znając sentencję wyroku Sądu - podjął działania zmierzające do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). Podanie o wszczęcie postępowania wniósł skarżący w dniu 26 września 2016 r., choć oczywiście zdaniem Sądu brak było podstaw do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego podania (pismo PINB z dnia 5 października 2016 r.).

Ostatecznie jednak organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w dniu 14 grudnia 2016 r. Organ podjął zatem pierwsze czynności w postępowaniu przed upływem dwóch miesięcy odkąd otrzymał odpis prawomocnego wyroku Sądu. Nie można zatem w tym zakresie zasadnie twierdzić, że organ był bezczynny. Istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej. Najistotniejszym z tych działań jest wszczęcie postępowania (czego dokonano), dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego (które również przeprowadzono) i na końcu wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego (co organ również w sprawie uczynił). Dlatego też Sąd stwierdził, że organ nie był bezczynny, lecz prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że warunkiem mówienia o przewlekłym prowadzeniu postępowania jest jego uprzednie wszczęcie. Innymi słowy, organ nie może prowadzić przewlekle postępowania, które jeszcze się nie toczy. Początkiem biegu terminów załatwiania spraw jest data wszczęcia postępowania administracyjnego i od tego momentu biegną terminy określone w art. 35 k.p.a. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 58/16, głoszący, że wykluczone jest istnienie przewlekłości poza ramami toczącego się postępowania.

Wobec tego ocenę przewlekłości prowadzonego postępowania należy rozpocząć od dnia jego wszczęcia, to jest od dnia 14 grudnia 2016 r., kiedy organ wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Sąd podziela pogląd, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 15).

Następnie oględziny obiektu organ przeprowadził w dniu 19 stycznia 2017 r. po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania. Przy tej czynności organ działał bez zbędnej zwłoki. Również wydanie decyzji w dniu (...) r. nastąpiło w uzasadnionym terminie. Decyzją tą zobowiązano inwestorów do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji do dnia 28 kwietnia 2017 r. Dokumentację tę dostarczono organowi w dniu 28 marca 2017 r. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania od dnia 28 marca 2017 r. do dnia 2 czerwca 2017 r., kiedy - w ocenie Sądu - nazbyt opieszale analizował złożoną przez inwestorów dokumentację projektową. Dopiero bowiem w dniu 2 czerwca 2017 r. organ wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości dostrzeżonych w złożonej dokumentacji.

Poprawioną dokumentację dostarczono organowi w dniu 14 lipca 2017 r. Następnie organ w dniu 4 sierpnia 2017 r., po zapoznaniu się z poprawioną przez inwestorów dokumentacją, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzję kończącą postępowanie wydano jednak dopiero w dniu (...) r. Również w tym okresie organ działał opieszale i w sposób nierespektujący zasady szybkości postępowania. Nie jest trafny przy tym argument organu, że dopiero w dniu 29 września 2017 r. zwrócił się do Starosty Powiatu W. o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, skoro to powinnością PINB od chwili wszczęcia postępowania (zawiadomienie z dnia 14 grudnia 2016 r.) było zadbanie o stworzenie sobie prawnych i faktycznych możliwości zakończenia postępowania w drodze decyzji administracyjnej. Zatem zwłoki organu w tym ostatnim okresie również nie można uznać za usprawiedliwioną okolicznościami.

Odnośnie zaś do argumentacji organu dotyczącej wielości stron, wskazać należy, że jedyną czynnością dowodową, którą dokonywał PINB i w której udział mogły brać strony były oględziny w dniu 19 stycznia 2017 r. Zatem jedynie w tym wypadku istotna była kwestia odczekania na wszystkie zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o przeprowadzeniu tego dowodu. Natomiast sama wielość stron nie jest dla organu nadzoru budowlanego sytuacją nadzwyczajną, ale wręcz typową, więc nie może stanowić usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia sprawy.

Ponadto o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ świadczy również to, że w toku sprawy organ ani razu nie zawiadomił stron o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu wydania decyzji kończącej postępowanie, czym dodatkowo naruszył art. 36 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że PINB w powiecie w. prowadził kontrolowane postępowanie w sposób przewlekły. Wziąwszy pod uwagę, że w dniu orzekania przez Sąd sprawa nie była jeszcze zakończona przez PINB (po tym, jak DWINB uchylił decyzję organu powiatowego z dnia (...) r.), Sąd w pkt I sentencji orzekł na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązując organ do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a.

Natomiast w pkt II i III sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd przyjął, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB nie osiągnęło stopnia rażącego, bowiem terminy załatwienia sprawy nie zostały przekroczone w sposób na tyle znaczny, by uznać to za drastyczny przykład naruszenia prawa strony do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Dalej idącą skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji), bowiem nie można się zgodzić ze skarżącym, że organ pozostaje w sprawie bezczynny, o czym już była mowa.

Wobec uwzględnienia skargi co do zarzutu przewlekłości Sąd w pkt V sentencji postanowił o kosztach niniejszego postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.

Reasumując, Sąd orzekł jak w sentencji, rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.