II SAB/Wr 1/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696721

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2019 r. II SAB/Wr 1/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis.

Sędziowie WSA: Olga Białek (spr.), Gabriel Węgrzyn.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. i B. P. - J. na bezczynność i przewlekłość Wojewody (...) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP

I. zobowiązuje Wojewodę (...) do wydania aktu w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;

II. stwierdza przewlekłość postępowania, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. przyznaje od Wojewody (...) na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 (słownie: trzy tysiące) zł;

IV. dalej idącą skargę oddala;

V. zasądza od Wojewody (...) na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

M. M. i B. P. - J. (dalej jako skarżące) pismem z dnia (...) grudnia 2018 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody (...) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu (...) grudnia 2008 r. skarżące złożyły do Wojewody (...) wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączyły m.in.: wyrok Sądu Wojewódzkiego w (...) z dnia 15 lutego 1991 r., sygn. akt I C (...), informację z Archiwum Akt Nowych z dnia (...) października 1990 r., oświadczenia świadków, pismo Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) października 1995 r., akt zgonu J. P. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. P., J. P. i J. P.

Pismem z dnia (...) lutego 2010 r. Wojewoda (...) poinformował wnioskodawczynie (skarżące w sprawie), że ze względu na bardzo dużą ilość wniosków, które wpłynęły do Wojewody w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu, z przyczyn obiektywnych nie istnieje możliwość załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Sprawa zostanie rozpatrzona według kolejności wpływu.

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. poinformował skarżące, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia (...) grudnia 2012 r. Następnym postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. organ poinformował skarżące o nowym terminie załatwienia sprawy, zakreślając go do dnia (...) czerwca 2014 r.

W dniu (...) czerwca 2014 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z tej samej daty przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do dnia (...) grudnia 2015 r.

Pismem z dnia (...) marca 2015 r. skarżące wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa ze względu na brak decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) marca 2015 r. Wojewoda poinformował o brakach wniosku wzywając do ich uzupełnienia w terminie sześciu miesięcy.

W dniu (...) kwietnia 2015 r. do organu wpłynęły dokumenty stanowiące uzupełnienie wniosku.

Pismami z dnia (...) kwietnia 2015 r. Wojewoda wystąpił do organów administracji (wojewodów, starostów i wójtów) oraz skarżących o informację o stanie realizacji uprawnień zabużańskich przez poprzedników prawnych wnioskodawczyń.

W dniu (...) lipca 2015 r. wpłynęła ostatnia odpowiedź na zapytanie z dnia (...) kwietnia 2015 r.

Pismami z dnia (...) stycznia 2016 r. Wojewoda wystąpił po raz kolejny do organów administracji (wójtowie i starostowie) o informację o stanie realizacji uprawnień zabużańskich przez poprzedników prawnych skarżących. Pismem z dnia (...) lutego 2016 r. wystąpił o informację j.w. do Archiwum Państwowego we (...) Oddział w (...).

Postanowieniem z dnia (...) marca 2016 r. wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. Nr 1090) organ: I) dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżących wymogów uprawniających do nabycia rekompensaty; II) odstąpił od wezwania wnioskodawczyń do wskazania jednej wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, bowiem czynność ta została już dokonana; III) wezwał wnioskodawczynie do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej przez W. P. w L., w byłym województwie (...), to jest poza obecnymi granicami RP, w terminie trzech miesięcy.

Pismem z dnia (...) maja 2016 r. skarżące wniosły o uchylenie punktu III opisanego wyżej postanowienia, o zaliczenie na poczet materiału dowodowego operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. K. oraz o rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W reakcji na powyższy wniosek w piśmie z dnia (...) czerwca 2016 r. Wojewoda wyjaśnił, że przedłożony operat nie może być przyjęty jako dowód określający wartość pozostawionej nieruchomości bowiem jest niezgodny z przeprowadzoną przez organ oceną wniosku w zakresie powierzchni i rodzaju nieruchomości oraz co do sposobu wyceny. Operat z dnia (...) grudnia 2008 r. jest sprzeczny z ustaleniami organu i nie może stanowić podstawy do określenia wysokości rekompensaty przysługującej stronom. Wojewoda powołując się na wniosek skarżących o rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazał także, że w aktach niniejszej sprawy brak jest zaświadczenia lub decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. P. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

W dniu (...) czerwca 2016 r. strony przedłożyły operat szacunkowy z dnia (...) czerwca 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. S.

Pismem z dnia (...) grudnia 2016 r., Wojewoda wezwał strony do przedłożenia w terminie trzech miesięcy prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, w piśmie wskazując na wady złożonego operatu.

Skarżące w dniu (...) marca 2017 r. przedłożyły poprawiony operat szacunkowy oraz wymagane ustawą oświadczenia. Następnie przy pismach z dnia (...) maja 2017 r. i z dnia (...) lipca 2017 r. przedłożyły kolejne dowody do sprawy w tym korektę operatu szacunkowego z sporządzoną w formie kolejnego operatu z dnia (...) marca 2017 r. rzeczoznawcę majątkowego przez W. S.

Postanowieniami z dnia (...) lipca 2017 r. i z dnia (...) listopada 2017 r. Wojewoda uzupełnił wcześniejsze postanowienie dowodowe z dnia (...) marca 2017 r. dokonując oceny nowych dowodów złożonych przez wnioskodawczynie. W postanowieniu z dnia (...) listopada 2017 r. Wojewoda zawarł stwierdzenie, że operaty szacunkowe z dnia (...) czerwca 2016 r. i z dnia (...) marca 2017 r. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji, gdyż sa niezgodne z ustaleniami organu co do rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości.

Pismem z dnia (...) lutego 2018 r. udział w postępowaniu zgłosiła pełnomocnik skarżących, przedkładając kolejny dowód do sprawy w postaci kserokopii protokołu sądowego przesłuchania świadków z dnia (...) stycznia 1991 r. wraz z pismem przewodnim Sądu Okręgowego w (...).

Wojewoda (...) pismem z dnia (...) maja 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy z dnia (...) czerwca 2016 r. oraz jego korekta z dnia (...) marca 2017 r., nie mogą stanowić w jego ocenie podstawy do wydania decyzji potwierdzającej stronom prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Operaty nie są zgodne z treścią ustaleń Wojewody zawartych w postanowieniu z dnia (...) marca 2016 r. co do rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości. Jednocześnie organ wyznaczył nieprzekraczalny termin do dnia (...) czerwca 2018 r. dla złożenia prawidłowo wykonanego operatu. Pouczył, że w przypadku nie przedłożenia operatu wydana zostanie decyzja odmowna.

W dniu (...) czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie z związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Wojewodę (...).

W dniu (...) czerwca 2018 r. Wojewoda zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak również składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Pismem z dnia (...) lipca 2018 r. Wojewoda przekazał ponaglenie skarżących z dnia (...) czerwca 2018 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Postanowieniem z dnia (...) września 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie skarżących na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę (...) za bezzasadne. MSWiA nie stwierdził podstaw do twierdzenia, że Wojewoda podejmował działania pozorne zmierzające do przeciągania postępowania bądź pozostawał w bezczynności. Zauważył, że powstał spór pomiędzy skarżącymi a organem prowadzącym sprawę dotyczący cech charakterystycznych pozostawionej nieruchomości, mających wpływ na jej wycenę. Od momentu wydania przez Wojewodę (...) postanowienia z dnia (...) marca 2016 r., trwa nieustanna wymiana korespondencji pomiędzy skarżącymi a organem administracji, w której każda ze stron prezentuje swoje stanowisko, z jednoczesnym zamiarem wypracowania rozwiązania powstałego problemu.

W ostatniej korespondencji datowanej na dzień (...) maja 2018 r. Wojewoda zobowiązał wnioskodawczynie do przedłożenia poprawionego operatu szacunkowego, wyznaczając im termin do dnia (...) czerwca 2018 r., po którym zostanie wydana stosowna decyzja.

W dniu (...) grudnia 2018 r. do Wojewody wpłynęła skarga na przewlekłość i bezczynność postępowania skierowana przez pełnomocnika skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. Wojewoda (...) odmówił potwierdzenia, że M. M. i B. P.-J. przysługuje prawo do rekomensaty z tytułu pozostawienia przez W. P. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy. Rozważania organu sprowadzają się do braku przedłożonego operatu szacunkowego, który byłby zgodny z ustaleniami Wojewody. Organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe są sprzeczne z jego ustaleniami i nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Operat szacunkowy jest dokumentem, na podstawie którego określona zostaje przez Wojewodę w drodze decyzji wysokość rekompensaty. Z powodu braku tego dowodu nie jest możliwe wyliczenie stronom należnej rekompensaty.

W dniu (...) stycznia 2019 r. skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (...) wraz z aktami sprawy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu (...) stycznia 2019 r.).

W skardze zawarty został wniosek o:

1) zobowiązanie Wojewody (...) do wydania decyzji dotyczącej przyznania prawa do rekompensaty w terminie 14 dni;

2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., postępowania w przedmiotowej sprawie powinno być zakończone najpóźniej do dnia (...) lutego 2009 r. Tymczasem organ prowadził postępowanie przez wiele lat, przedłużając tylko termin załatwienia sprawy. Postępowanie wszczął dopiero na żądanie skarżących w dniu (...) marca 2015 r. i nadal nie zakończył go decyzją administracyjną. Skarżące twierdzą, że przedłożyły już w całości materiał dowodowy oraz prawidłowy, nowy operat szacunkowy. Organ domaga się nowego operatu nie wyjaśniając dokładnie jakim błędem opatrzony jest złożony przez nie operat. Skarżące nie godząc się z oceną organu mogą ją jednak zakwestionować dopiero w drodze odwołania od decyzji. Reasumując, pełnomocnik skarżących stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz bezczynności organu w jej załatwieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na fakt zakończenia postępowania decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r.

Pismem z dnia (...) lutego 2019 r. organ poinformował Sąd, że w dniu

(...) stycznia 2019 r. do Wojewody (...) wpłynęło odwołanie skarżących od decyzji z dnia (...) stycznia 2019 r.

Przy piśmie przygotowawczym z dnia (...) marca 2019 r. Wojewoda nadesłał do akt sprawy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2019 r. uchylającą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2019 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.

Sąd stwierdził także, że skarżące dopełniły wymogów formalnych pozwalających na rozpoznanie skargi. Jak bowiem wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 ww. ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast art. 53 § 2a u.p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z akt wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu pełnomocnik skarżących skierowała w dniu (...) czerwca 2018 r. ponaglenie w związku z przewlekłością Wojewody w postępowaniu zainicjowanym ich wnioskiem, co zdaniem Sądu, należy uznać za wyczerpnie trybu poprzedzającego wniesienie skargi. Sąd miał przy tym na pod uwadze, że co prawda skarżącym służyło prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie a nie ponaglenie (instytucję ponaglenia wprowadzono na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) w miejsce zażalenia na niezałatwienie sprawy, zaś zgodnie z art. 16 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym), jednak błędne nazwanie przez strony środka zaskarżenia (prawidłowo skierowanego do organu wyższego stopnia) nie oznacza jego bezskuteczności. Na okoliczność tę prawidłowo zwrócił uwagę Minister, który w postanowieniu z dnia (...) września 2018 r. zakwalifikował je jako zażalenie.

Przechodząc natomiast do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewody (...) zaznaczyć trzeba, że zasadniczym celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli w zakresie badania opieszałości organów administracji publicznej jest wymuszenie nadania czynnościom organu administracyjnego sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawne funkcjonowanie aparatu administracji publicznej). Jednocześnie następuje przez to polepszenie sytuacji prawnej obywatela, ponieważ przyznany mu zostaje dodatkowy instrument służący realizacji jego interesu prawnego (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5, s. 48).

Dalej zauważyć wypada, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego przywołaną wcześniej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, brak było normatywnej definicji pojęcia przewlekłości i bezczynności postępowania. Z tego względu na potrzeby niniejszej sprawy odwołać należy się do sposobu rozumienia tych pojęć jaki przyjmowany był powszechnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie.

Przyjmując ukształtowaną w orzecznictwie linię stwierdzić zatem trzeba, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć działania organu prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10). Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Powiedzieć przy tym należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Uwzględniając takie rozumienie pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda prowadził postępowanie administracyjne objęte skargą w sposób przewlekły, a także można mu skutecznie zarzucić okresy bezczynności.

Z niespornego stanu faktycznego sprawy, szczegółowo opisanego w części wstępnej wyroku wynika, że wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do Wojewody (...) w dniu (...) grudnia 2008 r. W toku w ten sposób wszczętego postępowania, Wojewoda kolejnymi pismami z dnia: (...) lutego 2010 r., (...) lipca 2012 r., (...) grudnia 2012 r. informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczał nowe terminy jej załatwienia, przy czym dopiero pismem z dnia (...) czerwca 2014 r. poinformował o podjęciu postępowania wyznaczając termin jego zakończenia do (...) grudnia 2015 r. Termin ten nie został dochowany, gdyż pismem z dnia (...) marca 2015 r. organ wezwał strony do uzupełnienia braków wniosku w terminie 6 miesięcy. Braki te strony uzupełniły w dniu (...) kwietnia 2015 r., jednak Wojewoda przez kolejnych 11 miesięcy gromadził informacje dotyczące realizacji uprawnień zabużańskich przez poprzedników prawnych skarżących (pisma z dnia (...) kwietnia 2015 r. (...) stycznia 2016 r., (...) lutego 2016 r.) Po uzyskaniu informacji od stron, organów i instytucji (pisma wpływające w okresie od (...) kwietnia 2015 r. do (...) lipca 2015 r. oraz od dnia (...) stycznia 2016 r. do (...) marca 2016 r.) postanowieniem z dnia (...) marca 2016 r. organ dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioski wymogów do nabycia rekompensaty i wezwał do przedłożenia operatu szacunkowego w terminie sześciu miesięcy. Operat szacunkowy skarżące przedłożyły w dniu (...) czerwca 2016 r. a następnie w związku z jego negatywną oceną, w dniu (...) lipca 2017 r. przedłożyły kolejny operat z dnia (...) marca 2017 r. żądając wydania decyzji. Również ten operat organ ocenił krytycznie o czym, poinformował strony dopiero w postanowieniu uzupełniającym z dnia (...) listopada 2017 r. Także dopiero w piśmie z dnia (...) maja 2018 r. wyznaczył skarżącym termin złożenia poprawnego operatu (do dnia (...) czerwca 2018 r.) pod rygorem wydania decyzji o odmowie potwierdzenia praw do rekompensaty. Decyzja taka wydana została w dniu (...) stycznia 2019 r. a więc już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Oceniając przebieg postępowania w kontekście postawionego przez skarżące zarzutu bezczynności, trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda w początkowym etapie postępowania czterokrotnie informował strony o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki z jednoczesnym określeniem nowego termin jej załatwienia, jednakże żaden ze wskazanych przez niego terminów nie został dochowany. Po wydaniu postanowienia z dnia (...) marca 2016 r. pozytywnie oceniającego spełnienie wymogów do ubiegania się o prawo do rekompensaty, Wojewoda nie wyznaczał już na zasadzie art. 36 § 1 k.p.a. nowych terminów załatwienia sprawy, aczkolwiek prowadzona była korespondencja ze stronami dotycząca prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego. Z przedstawionych akt jednoznacznie jednak wynika, że co najmniej od (...) lipca 2017 r. (tj. od daty złożenia do akt skorygowanego operatu szacunkowego z dnia (...) marca 2017 r.) Wojewoda dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia orzeczenia kończącego postępowanie. Decyzji takiej organ jednak nie wydał, ograniczając się - dopiero w postanowieniu z dnia (...) listopada 2017 r. - do poinformowania, że skorygowany operat nie może stanowić podstawy do pozytywnej decyzji. Organ nie wskazał wówczas terminu dla ewentualnego poprawienia operatu lub złożenia nowego. Wojewoda nie wydał decyzji także po dniu (...) czerwca 2018 r., pomimo bezskutecznego upływu "ostatecznego terminu" do złożenia prawidłowego operatu szacunkowego, zakreślonego przez niego w piśmie z dnia (...) maja 2018 r. oraz pomimo wyraźnego stanowiska stron i ich pełnomocnika, że złożony przez nich operat jest prawidłowy. Nie ulega wątpliwości, że wobec widocznego wówczas sporu pomiędzy organem i stronami, co do prawidłowości operatu szacunkowego, brak było jakichkolwiek uzasadnionych podstaw dla zwlekania z wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie. Skarżące oczekiwały zresztą na wydanie takiego orzeczenia, co akcentowała ich pełnomocnik zwracając zasadnie uwagę na brak możliwości kwestionowania dokonanej przez organ oceny dowodu poza środkiem zaskarżenia od decyzji kończącej postępowanie. Na dzień wniesienia skargi, bezsprzecznie zatem organ pozostawał w bezczynności i stanu tego nie konwalidował fakt wydania decyzji o odmowie potwierdzenie praw do rekompensaty już po wniesieniu skargi. Okoliczność taka mogła ewentualnie stanowić podstawę dla umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu. Fakt podjęcia przez organ czynności kończącej postępowanie przed wydaniem przez Sąd wyroku, rodzi bowiem takie konsekwencje, że Sąd nie może już zobowiązać organu do wydania aktu kończącego postępowanie. W tym zakresie postępowanie staje się zatem bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie umorzenie postępowania co do bezczynności nie było jednak możliwe, gdyż przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej skargi, decyzja Wojewody (...) wydana w dniu (...) stycznia 2019 r. została w trybie instancyjnym wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2018 r. Tym samym, odpadła przeszkoda uniemożliwiająca zastosowanie przez Sąd przepisu z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. konsekwencją czego, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła również przewlekłość postępowania, która jest ewidentna w pierwszym okresie. Potwierdza to czas trwania postępowania (toczącego się od ponad dziesięciu lat.). Znamienne przy tym jest, że od dnia (...) grudnia 2008 r. tj. od momentu wszczęcia postępowania, do dnia (...) marca 2015 r. (wezwanie do usunięcia braków wniosku), poza czynnościami informacyjnymi nie zmierzającymi do załatwienia sprawy, organ nie podejmował żadnych czynności procesowych i dowodowych. Nadto wskazywane przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy, w żaden sposób nie uzasadniają aż tak długiej, bo trwającej prawie siedem lat zwłoki poprzedzającej przystąpienie do zbadania kompletności wniosku.

Cechy przewlekłości występowały także w postępowaniu toczącym się po wydaniu postanowienia z (...) marca 2016 r. Jak bowiem wcześniej wskazano, co najmniej od (...) lipca 2017 r. Wojewoda dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Świadczy o tym decyzja z dnia (...) stycznia 2019 r., podjęta w oparciu o ten sam materiał dowodowy jaki istniał od (...) lipca 2017 r. Po złożeniu tego operatu organ nie podejmował czynności do (...) listopada 2017 r. wydając wówczas postanowienie uzupełniające w którym zawarł informację dotyczącą operatu. Kolejną czynność procesową organ podjął dopiero w dniu (...) maja 2018 r., w wyniku interwencji pełnomocnika skarżących, wyznaczając termin do złożenia operatu. Organ zwlekła zatem z wydaniem decyzji kończącej postępowania ze względu na spór co do wartości dowodowej operatu szacunkowego. W zaistniałej sytuacji zwlekanie z wydaniem decyzji - nawet negatywnej dla strony - należy jednak uznać za nieuzasadnione i powodujące nieuprawnione przedłużenie postępowania. Spór co prawidłowości operatu mógł być bowiem wyjaśniony jedynie w ramach kontroli instancyjnej.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie wystąpiła przewlekłość postępowania. Zwłaszcza w pierwszym okresie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, wiele czynności miało charakter pozorny (nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy i wyznaczanie kolejnych bardzo odległych terminów), nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy i nie charakteryzowały się one koncentracją niezbędną dla zasady szybkości postępowania. Również w końcowym etapie postępowania działania organu były nieefektywne - możliwość wydania decyzji odmownej niewątpliwie istniała już przed dniem (...) stycznia 2019 r. Wojewodzie można zatem skutecznie postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania i niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Oceniając charakter stwierdzonej przewlekłość wyjaśnić trzeba, że będzie miała ona charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a u.p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości.

Uwzględniając powyższe uwagi Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takim kwalifikowanym naruszeniu świadczy fakt podjęcia pierwszej czynności procesowej (oceny kompletności wniosku) dopiero po upływie sześciu lat od daty wszczęcia postępowania, bez wykazania racjonalnego i obiektywnego uzasadnienia dla takiej zwłoki. Tak długa zwłoka niewątpliwie rzutowała na długość samego postępowania, które nadal nie zostało zakończone. Już zatem sam fakt trwania postępowania prawie dziesięć lat wskazuje, że przekroczenie przez Wojewodę ustawowych obowiązków (w tym terminów załatwienia sprawy) było znaczne i niezaprzeczalne - a co istotne - pozbawione uzasadnienia. Sąd dostrzega szczególny charakter spraw tzw. zabużańskich wiążący się ze stopniem skomplikowania tych spraw i poziomem trudności w gromadzeniu dowodów, jednak w realiach niniejszej sprawy, nie są to przyczyny wystarczająco uzasadniające zaistniałą zwłokę. Stąd w oparciu o art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku.

Jednocześnie, mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy - w szczególności wielokrotnie przekroczony czas załatwienia sprawy (zarówno wskazany w ustawie jak i przez sam organ) Sąd uznał, że zasadny jest wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem łącznie dla skarżących sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych (punkt III sentencji wyroku). Kwota ta pełnić ma funkcję represyjną i prewencyjną, jak też stanowić formę rekompensaty za oczekiwanie na załatwienie sprawy. Zwrócić także uwagę należy, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której można korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tym względzie Sąd miał zatem na uwadze, że sprawa toczy się od końca 2008 r. a wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia (...) stycznia 2019 r. nadal jej nie zakończyło. Skarżące niewątpliwie nadmiernie długo oczekują na zakończenie postępowania wszczętego w 2008 r. Sąd nie uwzględnił natomiast skargi w zakresie wniosku o wymierzenie organowi kary grzywny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpatrzenie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości lub bezczynności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadne było przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w określonej przez Sąd wysokości. Sąd nie dostrzegł przy tym przyczyn dla przyznania skarżącym sumy w wysokości wnioskowanej w skardze, tym bardziej że żądanie to nie zostało uzasadnione. W ocenie Sądu nie ma też potrzeby dyscyplinowania organu przez wymierzenie grzywny. Taką rolę wystarczająco spełniać już będzie zasądzona na rzecz skarżących kwota, zwłaszcza jeżeli uwzględnić fakt, że Wojewoda od 2015 r. podejmował czynności zmierzające do zakończenia postępowania a występująca w ostatnim okresie zwłoka w załatwieniu sprawy, wynikała ze sporu dotyczącego prawidłowości operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, zastosowane w niniejszej sprawie środki są wystarczające dla przyjęcia, że cel skargi na bezczynność i przewlekłość zostanie osiągnięty. Orzeczenie zobowiązujące organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 3 miesięcy, stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, są wystarczającymi środkami do zdyscyplinowania organu i doprowadzenia do zakończenia postępowania. Stąd orzeczenie zawarte w pkt IV sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi co do zarzutu bezczynności i przewlekłości Sąd w pkt V sentencji postanowił o kosztach niniejszego postępowania na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.