Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2137560

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 lipca 2016 r.
II SAB/Wa 925/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.).

Sędziowie WSA: Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Maciejuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. poz. (...))

1.

zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia (...) lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 złotych (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...) lipca 2015 r. zgłoszonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, W.S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o przesłanie skanu decyzji zatwierdzającej podział działki nr ew. (...) w R. gm. K., oraz o wskazanie, co stało się z działkami o nr ew. (...) i (...) - czy gmina była i jest nadal władającym tych działek.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. poinformował stronę, iż w sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Żądana decyzja podziałowa nie znajduje się bowiem w bieżącej dokumentacji urzędu a została przekazana do archiwum zakładowego. Stąd, w ocenie organu, do pierwszego żądania zawartego we wniosku strony zastosowanie znajduje ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Ustosunkowując się do drugiej części wniosku strony, organ stwierdził zaś, iż żądana informacja znajduje się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Może więc być udostępniona na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś organem właściwym do jej udostępnienia jest Starosta W.

Strona w dniu 3 września 2015 r. wywiodła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu ww. wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż wniosek strony inicjujący postępowanie został rozpoznany.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Wójta Gminy K. zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią.

W sprawie niniejszej, w ocenie tutejszego Sądu, oczywistym jest, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzje administracyjne, wydawane przez uprawnione do tego organy, stanowią informację publiczną. W rozpoznawanej sprawie organ wystosował do skarżącego pismo, w którym wskazał, że żądane przez niego informacje nie znajdują się w bieżącej dokumentacji urzędu, oraz wskazał, że w związku z miejscem przechowywania informacji, tj. w archiwum zakładowym, jej udostępnianie odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.).

Takie postępowanie organu nie mogło być jednak uznane za realizację wniosku skarżącego. Wnioskiem tym skarżący dąży do uzyskania wiadomości o treści konkretnej decyzji administracyjnej.

Na tak sformułowany wniosek skarżący nie uzyskał odpowiedzi, co oznacza, że organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie zaś organu, o innym trybie dostępu, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach, jak i tego, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów, które stanowią materiały archiwalne, wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach), będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja miała miejsce.

Przede wszystkim organ nie wykazał, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach, pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego (podkreślenie Sądu), jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych (podkreślenie Sądu) oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego (podkreślenie Sądu), o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.

Sam organ w żadnym zakresie nawet nie wyjaśnia, że żądane dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji, czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby wykazania przez organ.

Powołanie się przez organ na ustawę o narodowych zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach będzie stanowiłowy materiał archiwalny.

Nie stanowi ponadto podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

W ocenie Sądu, dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Zaakceptowanie więc stanowiska prezentowanego przez organ w omawianej materii, stanowiłoby de facto, o całkowitym lub prawie całkowitym uniemożliwieniu realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, na tym jej etapie, nie może oczywiście w sposób jednoznaczny przesądzić, czy organ ma udostępnić wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Jeśli jednak organ nie zanegował faktu posiadania żądanej decyzji, winien rozpatrzeć wniosek strony w sposób prawem przewidziany. Do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył bowiem postępowania zainicjowanego wnioskiem strony w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie tutejszego Sądu, organ dopuścił się również bezczynności w zakresie drugiego żądania zawartego we wniosku strony inicjującym niniejsze postępowanie. Odsyłanie wnioskodawcy przez organ do innego organu, oraz do regulacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie znajdowało uzasadnienia w realiach faktycznych sprawy. Wnioskodawca nie żądał przecież od organu udostępnienia konkretnych dokumentów określających podmiot władający danymi działkami. Chciał jedynie uzyskać informację o tym, czy adresat wniosku jest tym władającym podmiotem. Pytanie dotyczyło więc materii majątku, należącego do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia dostępności do takiej informacji, wbrew wywodom organu, została zaś uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc odpowiedź udzielona przez organ, nie mogła być uznana za prawidłowe rozpatrzenie żądania. Wykraczała bowiem poza zakres przedmiotowy zadanego przez stronę pytania.

Reasumując, skoro wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., tj. uwzględnił skargę zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni.

Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.