Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2137565

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 26 lipca 2016 r.
II SAB/Wa 9/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.).

Sędziowie WSA: Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Maciejuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych

1.

zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem R.Z. z dnia 11 lutego 2013 r. w zakresie wynikającym z pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 166/14 w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3.

wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Uzasadnienie faktyczne

R. Z. w skardze z dnia 30 listopada 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, dalej: GIODO wniósł o stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w sprawie o sygn. akt (...) jest prowadzone przewlekle, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie GIODO grzywny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zasady zaufania, art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe, rozciągnięte w czasie, bezczynne oraz dotknięte okresami całkowitej bezczynności prowadzenie postępowania, art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i dopuszczenie się nieuzasadnionej zwłoki w jej załatwieniu, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z tego przepisu, który to obowiązek ma charakter bezwzględny tj. bez względu na to czy opóźnienie jest zawinione czy niezawinione przez GIODO.

W uzasadnieniu skarżący stwierdzi, że skargę na (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...), złożył do GIODO w dniu 11 lutego 2013 r. Dopiero (...) września 2013 r. GIODO wydał decyzję, którą po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzją z dnia (...) listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 445/13 stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 166/14, m.in. uchylił zaskarżaną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję GIODO z dnia (...) września 2013 r. o nr (...) w zakresie pkt 2.

Sprawa została zwrócona do GIODO do ponownego rozpoznana. Pierwsze pismo z GIODO, po wyroku WSA w Warszawie (II SA/Wa 166/14), datowane jest na 25 lutego 2015 r. - czyli kilka miesięcy po zwrocie akt sprawy. Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. GIODO poinformował o zakończeniu postępowania. Następnie pismem z dnia 25 maja 2015 r. skarżący poinformował organ o nowych okolicznościach sprawy, a w dniu 21 czerwca 2015 r. złożył wnioski dowodowe. Na oba wyżej wskazane pisma nie otrzymał odpowiedzi.

W dniu 8 listopada 2015 r. skierował do GIODO wezwanie w trybie art. 37 k.p.a., do usunięcia naruszenia prawa.

Z uwagi na przewlekłość prowadzonego przez GIODO postępowania - sprawa trwa już od lutego 2013 r. i mimo upływu 33 miesięcy (prawie trzech lat) nie została zakończona.

Skarżący wskazał, że co prawda GIODO przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), to jednak postępowanie musi być prowadzone z poszanowaniem innych przepisów w tym art. 36-37 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podniósł, w dniu 2 lutego 2015 r. wpłynął odpis wyroku z dnia 28 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 166/14) z uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy. W związku z koniecznością realizacji powyższego wyroku, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się w dniu 25 lutego 2015 r. do Spółki o złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz przesłanie dowodów na ich poparcie. Odpowiedź na ww. pismo wpłynęło do Biura GIODO w dniu 11 marca 2015 r. W ww. piśmie Spółka zobowiązała się do przedstawienia dodatkowych wyjaśnień odnośnie rozmów telefonicznych, o których mowa w ww. wyroku Sądu, po zgromadzeniu i przeanalizowaniu stanu faktycznego w tym zakresie. Pismem z dnia 23 marca 2015 r. organ ponaglił Spółkę o udzielenie informacji w tym zakresie, jednocześnie informując o tym fakcie skarżącego (znak pisma: (...)). Odpowiedź Spółki wpłynęła do organu 1 kwietnia 2015 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. organ poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie (znak: (...)).

W wyniku pisma skarżącego z dnia 26 maja 2015 r. przesłanego za pomocą ePUAP, w którym przedstawił nowe okoliczności sprawy uzasadniające uzupełnienie zebranego materiału dowodowego w sprawie, pismem z dnia 5 czerwca 2015 r. Generalny Inspektor zwrócił się do Spółki o ustosunkowanie się do pisma skarżącego i złożenie dodatkowych wyjaśnień. O tym fakcie poinformowano skarżącego w piśmie z dnia 5 czerwca 2015 r. (znak: (...)).

Wyjaśnienia Spółki w tym zakresie wpłynęły do organu w dniu 17 czerwca 2015 r., w wyniku których konieczne było zwrócenie się pismem z dnia 17 lipca 2015 r. o wyjaśnienia do Pana D. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...) ((...)). Skarżącego o powyższym poinformowano pismem z tego samego dnia (znak: (...)).

Wyjaśnienia Pana D. K. wpłynęły do Biura GIODO w dniu 5 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. organ zwrócił się do Spółki o przesłanie kopii umowy łączącej oba podmioty w zakresie prowadzenia działań marketingowych na rzecz Spółki, którą Spółka przysłała do organu pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (data wpływu: 31 sierpnia 2015 r.).

Pismem z dnia 8 listopada 2015 r. wysłanym za pomocą ePUAP skarżący wezwał Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do usunięcia naruszeń prawa powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. i wezwał do terminowego rozpoznania sprawy. W dniu 3 grudnia 2015 r. do Biura GIODO wpłynęła skarga R. Z. na przewlekłość prowadzonego postępowania.

Pismem z dnia 11 grudnia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego (znak: (...)) o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i poinformował o uprawnieniach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem GIODO nie można uznać, by niniejsze postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, ponieważ nie można organowi przypisać, że podejmował w sprawie czynności w sposób nieefektywny czy pozorny.

Organ w sprawie przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy wykorzystując w tym celu możliwie najprostsze środki. W szczególności w celu zweryfikowania nowych okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a jednocześnie realizację wyroku z dnia 28 października 2015 r., Generalny Inspektor, korzystając z instrumentów prawnych określonych w art. 14 ustawy o ochronie danych osobowych, zwrócił się do stron postępowania o złożenie w sprawie pisemnych wyjaśnień i dowodów. Podkreślenia wymaga, że ze względu na charakter uprawnień Generalnego Inspektora, służących mu w toku prowadzonego postępowania, rozstrzygając sprawę poddaną jego ocenie organ opiera się przede wszystkim na pisemnych wyjaśnieniach stron oraz przesłanych przez nie dowodach. Organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a wręcz przeciwnie, podejmował liczne czynności, również na skutek przedstawianych w pismach przez skarżącego nowych okolicznościach. Przedsięwzięto czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego, który pozwoli na wydanie adekwatnego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, co organ swoimi czynnościami realizował.

Należy wskazać, że skarżący był każdorazowo informowany czynnościach podejmowanych przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.

Na wydłużenie postępowania miało wpływ m.in. ustalenie nowych okoliczności faktycznych wynikających z pism skarżącego, które organ winien był skonfrontować z wyjaśnieniami innych stron postępowania. Ponadto należy zauważyć, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. uchylającym decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych z dnia (...) września 2013 r. wpłynęły 2 lutego 2015 r. Zgodnie z treścią wyroku organ winien był uzupełnić materiał dowodowy w sprawie.

Obecnie Generalny Inspektor oczekuje na zwrotne potwierdzenie odbioru pism z dnia 11 grudnia 2015 r., jako dowodu na poinformowanie stron o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, co wynika z art. 10 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a.

Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga jest zasadna.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", Casus 2013 r., str. 11).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W sprawie jest bezsporne, że do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, sprawa ze skargi R. Z. nie została przez GIODO rozpatrzona.

W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego ze skargą do GIODO (pismo z 6 lutego 2013 r. wpłynęło do organu w dniu 11 lutego 2013 r.) do dnia wydania orzeczenia przez Sąd w dniu 26 lipca 2016 r. upłynęło ponad 3 lata i 5 miesięcy, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. Sygn. akt SAB/Wa 445/13 w sprawie ze skargi R. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIODO stwierdził przewlekłość tego postępowania. Obejmowała ona okres od 11 lutego 2013 r. do 18 listopada 2013 r. - daty wydania przez organ ostatecznej decyzji (DOLiS/DEC-1191/13/76231,76243) z wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2013 r. Rozpoznając skargę R. Z. na przedmiotową decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. Sygn. akt II SA/Wa uchylił zaskarżoną decyzję w części w zakresie punktu 2 i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Odpis wyroku z uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności wraz z aktami administracyjnymi sprawy wpłynęły do organu 2 lutego 2015 r. W okresie od 18 listopada 2013 do zwrotu akt administracyjnych organowi 2 lutego 2015 r. nie miała miejsca przewlekłość GIODO, organ zakończył postępowanie, a w tym czasie legalność zaskarżonej decyzji podlegała badaniu Sądu. Z uwagi na powyższe Sąd w niniejszym postępowaniu bada czy prowadzone przez GIODO postępowanie po doręczeniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa i zwrocie akt administracyjnych dotknięte było przewlekłością.

W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia zwrotu akt administracyjnych 2 lutego 2015 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie 26 lipca 2016 r. upłynęło ponad 15 miesięcy, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że występowały w tym czasie przerwy, których na podstawie akt sprawy nie sposób usprawiedliwić. GIODO po wpłynięciu akt administracyjnych dopiero 25 lutego 2015 r. zwrócił się do Spółki o złożenie dodatkowych wyjaśnień, zatem przez pod 3 tygodnie nie podjął żadnego działania zmierzającego do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy. Pismem 23 marca 2015 r. ponaglił Spółkę o udzielenie informacji, o czym poinformował skarżącego. Po otrzymaniu odpowiedzi 1 kwietnia 2015 r. dopiero 29 kwietnia 2015 r. o organ poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego. Następne czynności po złożeniu przez skarżącego pisma z 26 maja 2015 r., w którym przedstawił nowe okoliczności sprawy uzasadniające uzupełnienie materiału dowodowego organ wykonywał stosunkowo sprawnie, aż do dnia 31 sierpnia 2015 r. daty wpływu kopii umowy łączącej Spółkę z D. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą (...) - ostatniego dowodu w sprawie. Organ dopiero 11 grudnia 2015 r., zatem po ponad 3 miesiącach od ostatniej czynności przeprowadzonej w sprawie zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i poinformował o uprawnieniach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tej daty organ nie podejmował już żadnych czynności. Łącznie przez okres ponad 7 miesięcy trwania postępowania brak jest faktycznego działania organu. To, że organ przekazał akta sprawy wraz ze skargą na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania nie stanowi usprawiedliwienia dla braku działań GIODO zmierzających do zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu skarga na przewlekłość postępowania powinna zintensyfikować czynności w sprawie, tym bardziej, że w zasadzie pozostało tylko wydanie decyzji w sprawie.

W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Od dnia wpłynięcia akt administracyjnych do organu 2 lutego 2015 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie 26 lipca 2016 r. minęło ponad 15 miesięcy, a sprawa z wniosku R. Z. nie została zakończona. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania ze skargi R. Z. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, po uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję GIODO z dnia (...) września 2013 r. w zakresie pkt 2, tj. ponad 15 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Brak działania organu przez okres ponad 7 miesięcy, w sytuacji gdy w sprawie już raz orzeczona została przewlekłość postępowania powoduje, że przewlekłość ta przybiera postać kwalifikowaną.

Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ mając już zgromadzony materiał dowodowy, o czym zresztą strony zawiadamiał, w dalszym ciągu przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej.

Na wysokość grzywny (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był bezczynny) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest centralnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste.

Z tych też wszystkich wskazanych wyżej powodów wymierzenie grzywny w wysokości wskazanej w wyroku jest uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a.p.p.s.a. Podstawą wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. - pkt 3 wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.