Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1747102

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 stycznia 2015 r.
II SAB/Wa 580/14
Minister Obrony Narodowej jako organ zobowiązany do informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania (spr.).

Sędziowie WSA: Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1.

zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku skarżącego J. C. z dnia (...) lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego J. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r. J.C. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Departamentu (...) Ministerstwa Obrony Narodowej, o udostępnienie drogą elektroniczną następujących decyzji i rozkazów z ewentualnymi załącznikami:

1)

decyzji MON nr (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie opracowania aneksów do planów zasadniczych i uzupełniających na lata 2013-2022;

2)

decyzji MON Nr (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie rozformowania (...) Centrum Koordynacji (...);

3)

decyzji MON nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. w sprawie zasad funkcjonowania przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej;

4)

decyzji MON nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. zmieniającej decyzję w sprawie rozformowania (...) Centrum Koordynacji (...);

5)

rozkazu Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. w sprawie wycofania z wyposażenia Sił Zbrojnych małego okrętu rakietowego (...);

6)

rozkazu Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. w sprawie przygotowania ćwiczenia dowódczo-sztabowego (...);

7)

rozkazu Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. w sprawie opracowania projektów aktów prawnych z wdrażaniem Nowego Systemu Kierowania i Dowodzenia SZ RP;

8)

rozkazu Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) października 2013 r. w sprawie powołania grup likwidacyjnych dowództw (...).

W dniu (...) lutego 2014 r. pracownik Departamentu (...) MON poinformował J.C. o braku możliwości załatwienia jego sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wskazał nowy termin realizacji wniosku, tj. (...) marca 2014 r. Pismem z dnia (...) marca 2014 r. powiadomiono wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, wyjaśniając dodatkowo pismem z dnia (...) marca 2014 r., że uznanie niepublicznego charakteru informacji nie wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Następnie, w dniu (...) marca 2014 r. wnioskodawca skierował do Dyrektora Departamentu (...) MON pismo zatytułowane "skarga", w którym zakwestionował sposób załatwienia jego wniosku.

W odpowiedzi na powyższe, pismem nr (...) z dnia (...) marca 2014 r., Dyrektor Departamentu (...) MON podtrzymał stanowisko, iż informacje objęte wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r. nie posiadają waloru informacji publicznej, a ich ujawnienie może mieć negatywny wpływ i stanowić zagrożenie kontrwywiadowcze dla funkcjonowania systemu Sił Zbrojnych RP. Taki stan rzeczy jest nie do przyjęcia z uwagi na istotne znaczenie dla bezpieczeństwa państwa.

W tym stanie rzeczy pismem z dnia (...) lipca 2014 r. J.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministerstwa Obrony Narodowej polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia (...) lutego 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 u.d.i.p. i nie są wyłączone z udostępnienia ze względu na postanowienia ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W związku z powyższym skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Dodatkowo organ wskazał, iż bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ zobowiązany jest udostępnić informacje albo, oceniając, że zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówić ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Kwestią zasadniczą jest więc ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną - tylko bowiem w takim przypadku bezczynność może mieć miejsce. W przeciwnym razie organ, nie pozostając zobowiązanym do dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu informacji albo do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie pozostaje w bezczynności.

W ocenie organu, wskazanym przez wnioskodawcę decyzjom Ministra Obrony Narodowej oraz rozkazom Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, dalej: "SGWP", nie można przypisać charakteru publicznego. W myśl ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 189, z późn. zm.) SGWP wchodzi w skład Ministerstwa Obrony Narodowej (art. 1 ust. 2), a Szef SGWP, podlegając bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej (art. 5 ust. 1 pkt 1), jest jego organem pomocniczym w kierowaniu działalnością Sił Zbrojnych w czasie pokoju (art. 6 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że w stosunku do osób pełniących czynną służbę wojskową, w tym Szefa SGWP, decyzje Ministra Obrony Narodowej mają moc rozkazu wojskowego (art. 9 ust. 2). Dla wyjaśnienia pojęcia "rozkazu" należy posłużyć się regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), gdzie w art. 115 § 18 wskazano, że rozkazem jest polecenie określonego działania lub zaniechania wydane służbowo żołnierzowi przez przełożonego lub uprawnionego żołnierza starszego stopniem.

Treść wymienionych przepisów przemawia za przyjęciem tezy, że żądane przez skarżącego decyzje Ministra Obrony Narodowej i rozkazy Szefa SGWP - jako regulujące polecenia konkretnych czynności żołnierzy związanych z organizacją, funkcjonowaniem i zmianą potencjału Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z systemem dowodzenia, i tym samym dotyczące działalności wewnętrznej Sił Zbrojnych RP - nie dotyczą spraw publicznych.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie bezczynność organu wobec wniosku J.C. nie zaistniała. Organ poinformował pisemnie wnioskodawcę, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej - co do zasady - oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Przy czym zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia zaistnienia przesłanek podmiotowych ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Obrony Narodowej - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Kwestią sporną pozostaje natomiast charakter informacji objętej wnioskiem J.C. z dnia (...) lutego 2014 r.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy (w:) K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja, składa się charakter publiczny zadań wykonywanych przez dany podmiot. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych, zostały określone w art. 6 u.d.i.p. i dotyczą: polityki zewnętrznej i wewnętrznej Państwa (ust. 1), sposobu organizacji i zasad funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumentów wytworzonych w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątku publicznego (ust. 5). Przy wykładni pojęcia "sprawy publicznej" należy posłużyć się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się zatem, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są natomiast konkretne, indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, niepubl.).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Zaznaczyć również należy, że informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Prawo "wglądu do" na dość szerokie znaczenie i nie ogranicza się do możliwości samego zapoznania się z treścią dokumentu, lecz oznacza również możliwość kopiowania informacji, sporządzenia jej wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni nośnik (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Pojęcie dokumentu urzędowego zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że dokumentem urzędowym jest każdy dokument zawierający treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w zakresie jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Przy czym skierowanie do innego podmiotu obejmuje również te podmioty, które są usytuowane w wewnętrznych strukturach organizacyjnych danej jednostki. Nie ma bowiem znaczenia kim jest adresat - może być to podmiot, do którego odnosi się bezpośrednio oświadczenie woli lub wiedzy, osoba trzecia, czy też inny funkcjonariusz publiczny. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające finalne stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego), kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzające istniejący już i ukształtowany stan faktyczny. Zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 i 8 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej (...), a także osoba pełniąca czynną służbę wojskową.

Od dokumentów urzędowych należy odróżnić dokumenty prywatne (pochodzące od osób fizycznych lub tylko ich dotyczące) oraz dokumenty wewnętrzne (wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej). Dokumentami prywatnymi będą listy, wnioski, petycje, skargi, zaświadczenia lekarskie i inne dokumenty niepochodzące wprawdzie od osób fizycznych, ale dotyczące ich indywidualnej sytuacji osobistej i majątkowej. Z kolei dokumenty wewnętrzne to takie dokumenty, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są jednak w żadnej mierze wiążące dla organu. Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk, a więc dokumenty pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2012).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że objęta wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r. informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wymienionych decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz rozkazów Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Wystąpił zatem o udostępnienie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., które, wbrew stanowisku organu, dotyczą spraw publicznych, tj. wynikających z realizacji ustawowej działalności Ministra w zakresie kierowania całokształtem działalności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w czasie pokoju oraz kierowania resortem obrony narodowej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o przedmiocie działalności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 189 z późn. zm.) Minister Obrony Narodowej kieruje działem administracji rządowej obrona narodowa oraz jest organem, za którego pośrednictwem Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje w czasie pokoju zwierzchnictwo na Siłami Zbrojnymi RP.

W myśl art. 2 ww. ustawy do zakresu działania Ministra należy m.in.: (pkt 1) kierowanie w czasie pokoju całokształtem działalności Sił Zbrojnych; (pkt 2) przygotowywanie założeń obronnych Państwa, w tym propozycji dotyczących rozwoju i struktury Sił Zbrojnych; (pkt 2a) formowanie, przeformowywanie i rozformowywanie jednostek wojskowych oraz nadawanie im etatów; (pkt 3) realizowanie generalnych założeń, decyzji i wytycznych Rady Ministrów w zakresie obrony Państwa oraz koordynowanie realizacji wynikających z nich zadań; (pkt 8) kierowanie sprawami kadrowymi Sił Zbrojnych, (pkt 10) kierowanie sprawami zaspokajania potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych; (pkt 16) kierowanie gospodarką finansową resortu obrony narodowej; (pkt 18) kierowanie działalnością gospodarczą w Siłach Zbrojnych.

Postanowienia ustawy w powyższym zakresie precyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Obrony Narodowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 94, poz. 426 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia do zakresu działania Ministra Obrony Narodowej należy w szczególności:

- w dziedzinie kierowania w czasie pokoju całokształtem działalności Sił Zbrojnych oraz przygotowywania propozycji dotyczących ich rozwoju i struktury: planowanie działalności Sił Zbrojnych w czasie pokoju; działanie na rzecz zapewnienia warunków przygotowania Sił Zbrojnych do realizacji zadań w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa oraz wojny; przygotowywanie projektów koncepcji i programów rozwoju oraz struktury Sił Zbrojnych (pkt 6),

- w dziedzinie kierowania zaspokajaniem potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych: ustalanie potrzeb materiałowych, technicznych i finansowych Sił Zbrojnych oraz planowanie i realizowanie ich zaspokajania; przygotowywanie programów technicznego wyposażenia Sił Zbrojnych i prac badawczo-rozwojowych, w tym także strategicznych programów rządowych; określanie systemu zaopatrywania Sił Zbrojnych, ustalanie szczegółowych zasad wprowadzania, eksploatacji i wycofywania uzbrojenia i sprzętu wojskowego Sił Zbrojnych (pkt 8);

Zgodnie z § 2 pkt 4 i 14 rozporządzenia Minister realizuje ponadto zadania w zakresie: kształtowania struktur organizacyjno-etatowych w resorcie obrony narodowej; wydawania decyzji i innych dokumentów w sprawach wynikających z zakresu działania Ministra Obrony Narodowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o urzędzie MON Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością Ministerstwa i Sił Zbrojnych bezpośrednio lub przy pomocy sekretarza stanu lub sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych oraz Dowódcy Operacyjnego Rodzajów Sił Zbrojnych. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódca Generalny oraz Dowódca Operacyjny podlegają bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej (art. 5 ust. 1). W czasie pokoju Minister Obrony Narodowej kieruje działalnością rodzajów Sił Zbrojnych przy pomocy Dowódcy Generalnego oraz Dowódcy Operacyjnego. Organem pomocniczym Ministra w kierowaniu działalnością Sił Zbrojnych w czasie pokoju jest Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (art. 6). Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy, do zakresu działania Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego należy m.in. planowanie strategicznego użycia Sił Zbrojnych; programowanie wieloletniego rozwoju Sił Zbrojnych; nadzór nad ogólną i operacyjną działalnością Sił Zbrojnych, w tym w szczególności nad planowaniem operacyjnym, gotowością mobilizacyjną i bojową, szkoleniem oraz rozwojem organizacyjno-technicznym Sił Zbrojnych (pkt 1 - 3).

Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 1 - 2 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 40/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Urz. MON z 2006 r. Nr 21, poz. 270 z późn. zm.), Szef SG WP wykonuje zadania określone w art. 6 i 8 ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej, w szczególności: dowodzi, w imieniu Ministra, Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju; sprawuje, w imieniu Ministra, kierownictwo narodowe nad jednostkami wojskowymi wykonującymi zadania poza granicami państwa, polskimi przedstawicielstwami wojskowymi przy organizacjach międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych oraz bezpośrednio w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych, a także polskimi zespołami łącznikowymi. W myśl § 7 ust. 3 Regulaminu, Szef SG WP wydaje dyrektywy, wytyczne, instrukcje i rozkazy oraz polecenia w sprawach wynikających z jego zakresu działania, a także przekazanych przez Ministra.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że wnioskowane decyzje Ministra Obrony Narodowej oraz rozkazy Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, wydane na podstawie powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia w celu realizacji wymienionych wyżej zadań, posiadają walor informacji publicznej. Dotyczą bowiem spraw publicznych, związanych z kierowaniem przez Ministra Obrony Narodowej (również przy pomocy organu pomocniczego - oraz Szefa SG WP) całokształtem działalności Sił Zbrojnych, a mianowicie:

- przygotowywania programów rozwoju oraz struktury Sił Zbrojnych - decyzja MON nr (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie opracowania aneksów do planów zasadniczych i uzupełniających na lata 2013-2022;

- przeformowywania i rozformowywania jednostek wojskowych - decyzja MON nr (...) z dnia (...) września 2013 r. w sprawie rozformowania (...) Centrum Koordynacji (...), decyzja MON nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. zmieniająca decyzję w sprawie rozformowania (...) Centrum Koordynacji (...) oraz rozkaz Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) października 2013 r. w sprawie powołania grup likwidacyjnych dowództw (...);

- określania systemów zaopatrywania Sił Zbrojnych - decyzja MON nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. w sprawie zasad funkcjonowania przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej;

- wprowadzania oraz wycofywania uzbrojenia i sprzętu wojskowego - rozkaz Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. w sprawie wycofania z wyposażenia Sił Zbrojnych małego okrętu rakietowego (...);

- sprawowania nadzoru nad gotowością mobilizacyjną i bojową, szkoleniem oraz rozwojem organizacyjno-technicznym Sił Zbrojnych - rozkaz Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) lipca 2013 r. w sprawie przygotowania ćwiczenia dowódczo-sztabowego (...);

- działalności legislacyjnej - rozkaz Szefa SGWP nr (...) z dnia (...) sierpnia 2013 r. w sprawie opracowania projektów aktów prawnych z wdrażaniem Nowego Systemu Kierowania i Dowodzenia SZ RP. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o polityce wewnętrznej, w tym o projektowaniu aktów normatywnych. Użyty w ww. przepisie zwrot "o projektowaniu aktów normatywnych" oznacza, że chodzi tu o informację o pracach nad treścią późniejszych projektów.

W świetle powyższego uznać należy, że nie ma racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że żądane przez skarżącego decyzje Ministra Obrony Narodowej i rozkazy Szefa SG WP nie dotyczą spraw publicznych skoro odnoszą się do kwestii związanych z organizacją, funkcjonowaniem i zmianą potencjału Sił Zbrojnych, w tym z systemem dowodzenia, którymi kieruje Minister Obrony Narodowej (również przy pomocy organów pomocniczych).

Podkreślić jednak należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy powołany wyżej przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, iż ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne może nastąpić ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wynika z tego, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy dotyczące innych ustawowo chronionych tajemnic mają charakter lex specialis i wyłączają dostęp do informacji publicznej, są więc stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Warto również w tym miejscu odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 723/14 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który nie podzielił stanowiska strony skarżącej jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na ustawę o ochronie informacji niejawnych, było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1393/12 (publ.j.w.), w myśl której: "informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji". W świetle powyższego Sąd uznał, że organ nie musiał nakładać na żądaną informację konkretnej klauzuli, a nawet nie musiał szczegółowo jej kwalifikować. Za wystarczające Sąd uznał w okolicznościach kontrolowanej sprawy samo powołanie się na okoliczność, że ujawnienie spornej informacji spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślić należy, iż uznanie, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie oznacza, że podlega ona (automatycznemu) udostępnieniu bez względu na wskazane powyżej wyłączenia dostępności. Tak samo, ograniczenie udostępnienia informacji nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu. Jednakże, na obecnym etapie postępowania, rozważania odnośnie ewentualnych prawnych ograniczeń udostępnienia żądanych informacji w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 u.d.i.p., są z oczywistych względów przedwczesne. Rzeczą Sądu w sprawie niniejszej było bowiem rozstrzygnięcie, czy żądana informacja posiada walor informacji publicznej, a w konsekwencji, czy wniosek z dnia (...) lutego 2014 r. podlega realizacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Jak już wyżej zaznaczono, udostępnienie informacji publicznej może podlegać ograniczeniu na zasadzie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie otrzymał informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia (...) lutego 2014 r., w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Poinformowanie skarżącego w formie pisemnej, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Minister Obrony Narodowej pozostaje w stanie bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę, iż organ w odpowiedzi na ww. wniosek poinformował skarżącego o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.