II SAB/Wa 554/18, Bezczynność organu administracji w sprawie nieskomplikowanej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2771091

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r. II SAB/Wa 554/18 Bezczynność organu administracji w sprawie nieskomplikowanej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki.

Sędziowie WSA: Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) kwietnia 2017 r.

1. stwierdza, że Prokurator Generalny dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r.;

2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddala skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. A. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...), wydanego na podstawie art. 8 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, uchylającego w całości decyzję Prokuratora Regionalnego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r., znak: (...).

Pełnomocnik wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. wystąpił do Prokuratora Generalnego z ponagleniem (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa).

Podniósł, że Prokurator Generalny nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności w drodze określonej w art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., lecz w odpowiedzi na wniosek i na ponaglenie, dwoma pismami podpisanymi przez zastępcę dyrektora Biura Kadr Prokuratury Krajowej, bez powołania się na upoważnienie Prokuratora Generalnego, odpowiednio z dnia (...) kwietnia 2017 r., znak: (...) oraz z dnia (...) czerwca 2017 r., znak: (...), skarżący został jedynie poinformowany o czynnościach Prokuratora Generalnego w dwóch innych sprawach wszczętych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o: zobowiązanie Prokuratora Generalnego do załatwienia przedmiotowej sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności w drodze określonej art. 158 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. i w określonym terminie; stwierdzenie, że Prokurator Generalny dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Prokuratora Generalnego na rzecz A. S. sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych) oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych, z uwzględnieniem wynagrodzenia radcy prawnego.

Pełnomocnik wskazał, że uwzględnienie niniejszej skargi na bezczynność leży w interesie skarżącego, albowiem rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia Prokuratora Generalnego, może mieć znaczenie dla postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. akt III SA/Lu 298/18, ze skargi na decyzję Prokuratora Regionalnego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. znak: (...),

w którym w odpowiedzi na skargę Prokurator Regionalny w (...) powołał się na uchylenie swojej decyzji postanowieniem Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r., znak: (...), którego dotyczy wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie konieczne jest stwierdzenie przez Sąd, że Prokurator Generalny dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, bowiem zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem ewidentnego zaniechania, wręcz uchylania się od załatwienia sprawy, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu.

Pełnomocnik podniósł nadto, że jest to szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu, ponieważ brak jest jakichkolwiek okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Uwzględniając, że sprawa w istocie dotyczy niewypłacania skarżącemu od ponad dwóch lat części uposażenia, uzasadnione jest zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci przyznania od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego wskazanej sumy pieniężnej, która będzie stanowiła formę rekompensaty za rażącą bezczynność organu.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący, jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym, w dniu (...) kwietnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem do Prokuratora Generalnego o stwierdzenie nieważności postanowienia Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) uchylającego decyzję Prokuratora Regionalnego w (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego. W sprawie tej pełnomocnik skarżącego w dniu (...) czerwca 2017 r. skierował ponaglenie. Nie będąc usatysfakcjonowanym z korespondencji prowadzonej w przedmiotowej sprawie, w dniu (...) sierpnia 2018 r. (wpłynęła do Prokuratury Krajowej w dniu (...) sierpnia 2018 r.) nadesłał skargę na bezczynność.

Organ wskazał, że wnosi o oddalenie skargi, albowiem w dniu (...) września 2018 r. wydał, po rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r., decyzję z dnia (...) września 2018 r. nr (...) stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia Prokuratora Generalnego z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...).

Pismem z dnia 12 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę, w związku z doręczeniem w dniu (...) września 2018 r. decyzji, o której mowa w treści odpowiedzi na skargę, w miejsce dotychczasowego żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie podtrzymał pozostałe wnioski skargi. Pełnomocnik odniósł się do stosowania przepisów prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym, zarzucił nieznajomość przepisów prawa. W zakresie skargi na bezczynność podniósł, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku strony. Ostatecznie organ załatwił sprawę w sposób wskazany przez stronę, ale dopiero po złożeniu skargi na bezczynność. Pełnomocnik podniósł, że organ po 17 miesiącach od złożenia wniosku stwierdził w końcu nieważność swojego aktu uchylającego decyzję Prokuratora Regionalnego w (...) zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ale w sytuacji, gdy Prokurator Regionalny w (...) w ogóle nie przekazuje skargi do tego sądu, tylko wysyła ją Prokuratorowi Generalnemu, który na takie działania podwładnego prokuratora nie reaguje, czyli nie dopatruje się niezgodnego z prawem jego działania. Dopiero wskutek wymierzenia Prokuratorowi Regionalnemu w (...) przez sąd grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. skarga zostaje przekazana sądowi. Powyższe zdaniem pełnomocnika uzasadnia wniosek o istotnych naruszeniach prawa w rozumieniu przepisów o sygnalizacji, których dopuścił się organ. Dlatego na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. wniósł o poinformowanie przez Sąd organu zwierzchniego, tj. Prezesa Rady Ministrów, o tych uchybieniach.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest dopuszczalna.

W art. 9 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w art. 53 po § 2 dodano m.in. § 2b. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 tej ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) kwietnia 2017 r. wyczerpał środek zaskarżenia (pismo z dnia (...) czerwca 2017 r.). Nazwa pisma nie ma znaczenia w sprawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a,

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W sprawie niniejszej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia (...) kwietnia 2017 r. Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności wnioskodawca wprost wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a. nie został dotrzymany. Biorąc pod uwagę podaną we wniosku o stwierdzenie nieważności podstawę żądania, tj. wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej, stwierdzić należy, że sprawa niniejsza nie należała do szczególnie skomplikowanych, a zatem wniosek powinien być rozpatrzony w procesowej formie nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wpływu wniosku do organu.

Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r. nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Postępowanie to nie zostało zakończone przez wydanie aktu administracyjnego także do dnia wniesienia skargi na bezczynność do Sądu.

Tym samym stwierdzić należało, że skarga na dzień jej wniesienia, tj. 7 sierpnia 2018 r. była zasadna. Prokurator Generalny pozostawał bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Wobec wydania przez Prokuratora Generalnego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) kwietnia 2017 r., decyzji administracyjnej w dniu (...) września 2018 r. w trybie nieważnościowym, brak było podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia niniejszego wniosku. Tym samym Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku A. S. z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu polegająca na nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. miała charakter rażącego naruszenia powołanego przepisu. Biorąc pod uwagę, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w dniu (...) kwietnia 2017 r. organ do dnia wniesienia skargi pozostawał w bezczynności przez 16 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żądnego rozstrzygnięcia w przewidzianej przez przepisy k.p.a. formie (nie wydał decyzji, postanowienia). Wprawdzie organ wydał decyzję w terminie miesiąca po wniesieniu skargi na bezczynność, jednakże powyższe nie zmienia oceny co do rażącego charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających brak działania w odpowiednim czasie, nie podjął nawet próby wykazania, że brak działania nie był zawiniony. Z akt postępowania administracyjnego nie wynikają żadne przeszkody, które uniemożliwiły ewentualnie organowi należyte działanie zgodne z k.p.a. Wystosowanie przez organ do strony pism z dnia (...) kwietnia 2017 r. oraz z dnia (...) czerwca 2017 r., o których jest mowa w skardze, a które nie zostały przez organ nadesłane do Sądu jako stanowiące akta postępowania nieważnościowego, także nie zmienia stanowiska co do rażącego charakteru bezczynności. Pisma nie stanowią bowiem rozpatrzenia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności w przewidzianej do tego przez k.p.a. procesowej formie. Niewątpliwie strona mogła wystąpić ze skargą na bezczynność bezpośrednio po wystosowaniu środka zaskarżenia, czy też po otrzymaniu pisma organu z dnia (...) czerwca 2017 r., o którym mowa w skardze, jednakże powyższe nie zmienia oceny Sądu tak, co do zaistnienia bezczynności organu na dzień wniesienia skargi, jak i rażącego charakteru tej bezczynności.

Zarzucona przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 12 października 2018 r. nieznajomość organu przepisów o postępowaniu administracyjnym nie poddaje się ocenie Sądu w niniejszej sprawie. W sprawie tej Sąd rozstrzyga wyłącznie w kwestii bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) kwietnia 2017 r.

Rażąco naruszony został w tej sprawie także przepis art. 8, art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Niewątpliwie zarówno zasada pogłębiania zaufania, jak również szybkości i prostoty postępowania nie zostały uwzględnione przez organ. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt postępowania administracyjnego nadesłanych przez organ do Sądu nie wynika również, aby w sprawie zastosowany został przepis art. 36 k.p.a., tj. aby organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i aby podał przyczyny zwłoki. Organ nie zawiadomił strony również o nowym terminie załatwienia sprawy.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W sprawie tej Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej.

W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie podjął w niniejszej sprawie właściwe działania i wydał decyzję w trybie nieważnościowym w okresie miesiąca od dnia wniesienia skargi na bezczynność.

W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Skarga odniosła zamierzony zasadniczy cel.

Powołana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność "niewypłacania skarżącemu od ponad dwóch lat części uposażenia" nie stanowi podstawy do uwzględniania żądania przyznania od organu w niniejszej sprawie sumy pieniężnej. Istotą instytucji sumy pieniężnej nie jest "naprawienie szkody", nie jest to odszkodowanie. Także inne okoliczności powołane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 12 października 2018 r., tj. powołanie się na działania Prokuratora Regionalnego w (...) w odniesieniu do skargi złożonej na decyzję tegoż organu do WSA w Lublinie, jak również zarzut braku reakcji Prokuratora Generalnego na działania Prokuratora Regionalnego w (...) w tym zakresie nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie. Dodatkowo jedynie wskazania wymaga, że kwestie te, jako wykraczające poza granice niniejszej sprawy, nie stanowią także podstawy do zastosowania art. 155 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku, oddalającym skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.