Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1579595

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 lutego 2014 r.
II SAB/Wa 521/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska (spr.), Anna Mierzejewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia (...) lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej

1.

zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia (...) z dnia (...) lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 1 tego wniosku dotyczącego wykazu zdarzeń, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

umarza postępowania w pozostałym zakresie;

4.

zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia (...) kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) lipca 2013 r. prezes Stowarzyszenia (...) P. P. zwrócił się w imieniu Stowarzyszenia do Ministra Administracji i Cyfryzacji o udostępnienie, w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), informacji dotyczącej wykonywania przez posłów i senatorów swoich uprawnień wynikających z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 z późn. zm.) poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora?

2. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora?

3. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, z innych niż Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji a jednostek administracji rządowej podlegających Ministrowi Administracji i Cyfryzacji?

4. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń innych niż Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji jednostek administracji rządowej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora?

W razie odpowiedzi twierdzącej na którekolwiek z powyższych pytań, zwrócono się o przesłanie wykazu zdarzeń, o których mowa w danym pytaniu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek wystosowano do wnioskodawcy w dniu (...) lipca 2013 r. e-mail zawierający informację, że zasady regulujące wstęp na teren budynku MAC ustalane są przez Departament Zarządzania Kryzysowego i Systemu Powiadamiania Ratunkowego MAC i znalazły uregulowanie w wewnętrznym dokumencie MAC, jakim jest "Instrukcja dotycząca zasad poruszania się pracowników oraz zgłaszania, wprowadzania i pobytu gości na terenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAiC)".

Prezes Stowarzyszenia, nieusatysfakcjonowany z udzielonej przez organ odpowiedzi, działając jako jego ustanowiony pełnomocnik, zwrócił się w dniu 3 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) lipca 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi nieudzielenie odpowiedzi na wniosek i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania go, w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik opisał stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że udzielona przez Ministerstwo odpowiedź z dnia (...) lipca 2013 r. nie stanowi odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, jak również nie jest odmową udzielenia żądanej informacji. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w stosunku do wniosku, co uzasadnia w całości skargę do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Administracji i Cyfryzacji wniósł o umorzenie postępowania, informując, że w dniu (...) września 2013 r. doprecyzował udzieloną w dniu (...) lipca 2013 r. odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Uzasadniając wniosek o umorzenie, pełnomocnik wskazał, że z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że nie można uznać za zobowiązany do udostępnienia informacji organ, który nie posiada żądanych we wniosku informacji. W tym zakresie organ nie jest obowiązany wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji, albowiem ta forma zastrzeżona jest dla sytuacji, w których organ informacje posiada, lecz nie mogą być one udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Organ natomiast powinien poinformować wnioskodawcę, że nie jest w stanie - z powodu braku posiadania żądanej informacji - zrealizować wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym organ zwrócił się do wnioskującego Stowarzyszenia w dniu (...) września 2013 r., udzielając odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiadając na pytanie 1 organ wskazał, że posłowie i senatorzy korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów z Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Odnośnie 2 pytania tj. czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, organ odpowiedział, że nie korzystali.

Odnośnie zaś pytania 3 i 4 wniosku skarżącego organ wskazał, że nie posiada informacji umożliwiających udzielenie odpowiedzi w tym zakresie. Poinformował jednocześnie, że zapytanie w tej sprawie skarżące Stowarzyszenie winno skierować bezpośrednio do poszczególnych jednostek administracji rządowej, podległych Ministrowi Administracji i Cyfryzacji.

Powyższe zdaniem pełnomocnika organu prowadzi do wniosku, że organ przestał pozostawać w bezczynności, zatem występuje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, co powinno skutkować jego umorzeniem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia - jak w rozpoznawanej sprawie - czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że Minister Administracji i Cyfryzacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którą wystąpiło skarżące Stowarzyszenie.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych.

Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 z późn. zm.) posłom i senatorom przysługuje prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Tak więc nie budzi wątpliwości, że zgodnie z tym przepisem poseł i senator ma prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, w tym również uzyskiwania informacji od Ministra Administracji i Cyfryzacji, jak również prawo wstępu do tego Ministerstwa, w związku z realizacją mandatu posła.

Korzystanie przez posła z takich informacji, ma za zadanie zapewnienie odpowiednich warunków dla prawidłowej realizacji ustawowych obowiązków. Zatem poseł i senator ma możliwość uzyskiwania informacji oraz ma możliwość wstępu na teren Ministerstwa. Są to instytucje stworzone w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań ustawowych przez posła i senatora, dotyczą one spraw publicznych. Stanowi to bowiem przejaw aktywności w obszarze odnoszącym się do praw i obowiązków osoby pełniącej funkcję publiczną.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1.

Tak więc skoro nie budzi wątpliwości, że Minister Administracji i Cyfryzacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to również nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest tryb jego działania i jego jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie zatem informacją publiczną jest sposób, w jaki organ umożliwia posłom i senatorom realizację ich ustawowego uprawnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Nie chodzi tutaj bowiem o możliwość pozyskiwania informacji, jak również wejścia do Ministerstwa posła jako osoby prywatnej, lecz jako reprezentanta władzy ustawodawczej, który realizuje swoje ustawowe uprawnienia.

Stwierdzić należy, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wszystkie postawione pytania, z której wynika, że posiada on wiedzę jedynie w zakresie pkt 1. Jednakże wskazać należy, że skarżący w swoim wniosku o udostepnienie informacji publicznej wskazał również, że w przypadku odpowiedzi twierdzącej na którekolwiek z pytań, prosi o przesłanie wykazu zdarzeń, o których mowa w pytaniu. Organ wprawdzie odpowiedział twierdząco na pytanie nr 1, jednakże nie udostępnił wykazu zdarzeń, ani też nie wydał w tej materii decyzji odmawiającej jej udzielenia. Pozostaje zatem w bezczynności na moment orzekania przez Sąd.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skoro skarżące Stowarzyszenie nie otrzymało żądanej w tym zakresie informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia wykazu zdarzeń, o których mowa w pkt 1 wniosku, to skarżony organ pozostaje w bezczynności.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 należało orzec jak w sentencji wyroku.

Przepis art. 149 powołanej ustawy procesowej, w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417 (1) § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 - oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 -Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej zaś sprawie kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, iż Minister Administracji i Cyfryzacji w dniu (...) lipca 2013 r. udzielił Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek z dnia (...) lipca 2013 r., w którym to piśmie organ wprawdzie nie udzielił odpowiedzi na konkretnie postawione pytania, jednakże można stwierdzić, że podjął próbę ustosunkowania się do odpowiedzi. Odpowiedzi udzielił w dniu (...) września 2013 r. To z kolei skutkowało wniesieniem przez Stowarzyszenie skargi w dniu 3 września 2013 r. do Sądu, albowiem wniosek strony skarżącej we wskazanym zakresie nie został załatwiony (pozytywnie, czy też negatywnie). Zatem już po wniesieniu skargi do Sądu organ usunął stan bezczynności odpowiadając na pytanie nr 1 i 2 oraz informując, iż wnioskowaną w pytaniu nr 3 i 4 informacją nie dysponuje.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 149 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia.

Uznać należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Udzielenie skarżącemu Stowarzyszeniu odpowiedzi już po wniesieniu skargi, czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej w zakresie pkt 1 w części, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności.

W tej sytuacji Sąd w punkcie III wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia (...) lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 § 3 powołanej ustawy.

O kosztach orzeczono zaś w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 201 § 1 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.