II SAB/Wa 457/16, Jednostki pomocnicze gminy jako jednostki obowiązane do udostępniania informacji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2249345

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2017 r. II SAB/Wa 457/16 Jednostki pomocnicze gminy jako jednostki obowiązane do udostępniania informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

C.K. pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. Burmistrz Dzielnicy (...) odmówił udostępnienia wnioskowanej w dniu (...) marca 2016 r. informacji publicznej. Skarżący wnioskował o "udostępnienie informacji w zakresie postępowań sądowych, w których Urząd Dzielnicy (...) jest stroną, przedmiotu sprawy, wartości przedmiotu sporu z okresu ostatnich dziesięciu lat", zaś z uprzedniego pisma Urzędu (Burmistrza Dzielnicy (...)) z dnia (...) kwietnia 2016 r. wynika, iż rozpatrzony został wniosek skarżącego tylko w aspekcie prawa cywilnego. Zatem skarżony podmiot pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent (...) wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż pismem z dnia (...) marca 2016 r. C. K. wystąpił do Burmistrza Dzielnicy (...) z wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w następującym zakresie: "wnoszę o udostepnienie informacji w zakresie postępowań sądowych w których Urząd Dzielnicy (...) jest stroną, przedmiotu sporu, wartości przedmiotu sporu z ostatnich dziesięciu lat". Pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. Burmistrz Dzielnicy (...) udzielił zainteresowanemu odpowiedzi na wniosek z dnia (...) marca 2016 r. informując, iż w ciągu ostatnich 10 lat nie były prowadzone postępowania sądowe, w których stroną był lub jest Urząd Dzielnicy (...).

W odpowiedzi na powyższe pismo wnioskodawca, pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r., poinformował, że otrzymana odpowiedź nie satysfakcjonuje go, gdyż "Urząd Dzielnicy (...) posiada status "ułomnej" strony procesowej, ponieważ bezpośrednio jest zainteresowany rezultatem procesu". Wskazał nadto, że jego zdaniem Urząd Dzielnicy występuje jako "ułomna" strona procesowa, dlatego ponownie poprosi o udostepnienie żądanej we wniosku z dnia (...) marca 2016 r. informacji. Niezależnie od tego pisma, w tym samym dniu tj. (...) kwietnia 2016 r., wnioskodawca złożył kolejny inaczej sformułowany wniosek o udostepnienie informacji publicznej, dotyczący udostępnienia informacji z okresu ostatnich dziesięciu lat o procesach sądowych przed sądami cywilnym i karnym, których rezultat bezpośrednio dotyczył działalności i zadań Urzędu Dzielnicy (...) oraz podanie przedmiotu sporu, wartości przedmiotu sporu, jak też końcowego orzeczenia sądowego. Wniosek ten nie jest przedmiotem wnoszonej skargi i jest odrębnie rozpatrywany.

W odpowiedzi na pismo z dnia (...) kwietnia 2016 r. Burmistrz Dzielnicy (...) (pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r.) udzielił skarżącemu odpowiedzi i ponownie wyjaśnił, że w ciągu ostatnich 10 lat nie były prowadzone postępowania sądowe, w których stroną lub "ułomną stroną procesową" był lub jest Urząd Dzielnicy (...) wraz z argumentacją prawną wskazującą na brak zdolności sądowej i procesowej Urzędu Dzielnicy.

W dniu w (...) maja 2016 r. wnioskodawca złożył kolejne pismo, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia (...) kwietnia 2016 r. i wskazał, że jego zdaniem Urząd Dzielnicy ma prawo uczestnictwa w procesach, także tych cywilnych, na tych samych praktycznie zasadach, które przysługują stronie procesowej. Ponownie wniósł o udostępnienie informacji, o którą wystąpił we wniosku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż złożył inny wniosek, to zawnioskował, aby w sytuacji gdyby ta informacja całkowicie pokrywała się z treścią informacji żądanej przez niego w kolejnym wniosku z dnia (...) kwietnia 2016 r., aby organ zrealizował tylko jeden wniosek.

W odpowiedzi na pismo z dnia (...) maja 2016 r. Burmistrz Dzielnicy (...) pismem z dnia (...) czerwca 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi i poinformował, iż w całości podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia (...) kwietnia 2016 r. Jednocześnie wyjaśnił wnioskodawcy, że odpowiedź na kolejny późniejszy wniosek zostanie udzielona odrębnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, mając powyższe ustalenia na uwadze, Prezydent (...) stwierdził, iż nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie uczynił zadość żądaniu wnioskodawcy. Obowiązek udzielenia informacji publicznej dotyczy bowiem wyłącznie informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Jak się przyjmuje w orzecznictwie, w przeciwnym razie pisemne powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia organ od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od organu udzielenia informacji nie będącej w jego dyspozycji (tak: NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2814113, publik. LEX nr 2006624). W niniejszej sprawie organ to uczynił i poinformował wnioskodawcę o braku żądanej informacji. W toku wymiany korespondencji organ udzielił odpowiedzi na wniosek w żądanym zakresie, informując skarżącego, że Urząd Dzielnicy (...) nie był stroną żadnego postępowania sądowego, ponieważ zgodnie z przepisami prawa Urząd Dzielnicy nie posiada zdolności sądowej. Wynika to z faktu, że Urząd Dzielnicy nie posiada osobowości prawnej, jak również nie posiada statusu ułomnej osoby prawej. Nie mając zdolności sądowej Urząd Dzielnicy (...) nie posiada także zdolności procesowej, a zatem nie mógł występować jako strona postępowań sądowych. Ponadto żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości działania przed sądami w charakterze "ułomnej strony procesowej". Powództwo takie zostałoby odrzucone. Wyjaśnienia te odnosiły się również do braku możliwości działania przez Urząd Dzielnicy jako strona postępowania w procesie karnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 34 z późn. zm.) wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno - technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo też przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zatem bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 - 63).

W świetle zaś art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W ocenie Sądu, nie można przypisać bezczynności Prezydentowi (...) w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia (...) marca 2016 r. z tej przyczyny, iż wniosek ten nie został skierowany do skarżonego podmiotu - Prezydenta (...), który wnioskowanej informacji nie posiada, lecz do podmiotu (organu) potencjalnie będącego w jej posiadaniu - Zarządu Dzielnicy (...) reprezentowanego przez Burmistrza. W istocie to do wymienionego Zarządu Dzielnicy został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jako organu jednostki organizacyjnej (...) (Dzielnicy (...)), ten też organ (reprezentowany przez Burmistrza) prowadził ze skarżącym korespondencję w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, rozpoznał wniosek i to ocena działania tego właśnie podmiotu, a nie Prezydenta (...), mogłaby zostać poddana kontroli sądowej. Jednakże skarżący uczynił zarzut bezczynności Prezydentowi (...), który nie jest bezczynny w realizacji wniosku, który do niego nie wpłynął.

W odniesieniu do katalogu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznych należy przede wszystkim zwrócić uwagę na pojęcia jakimi posługuje się ustawodawca: władze publiczne w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i organów władzy publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Pojęcie władzy publicznej jest pojęciem szerszym od organów władzy publicznej. Jest to zabieg celowy bowiem "niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Doktryna przyjmuje, iż "ustawodawca mówi więc o władzy publicznej wówczas, gdy wskazuje na pewne generalne powinności czy uprawnienia. Natomiast wówczas, gdy chodzi o konkretyzację tych powinności i uprawnień - wskazuje na organy, które mają realizować wspomniane obowiązki (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44). W opracowaniu tym autor definiuje organy władzy publicznej jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach komentowanej ustawy (wspomniane struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane). Nie ma więc przeszkód, aby na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia uznać organ jednostki pomocniczej (dzielnicy).

W tym miejscu warto przywołać stanowisko NSA wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08,w którym Sąd ten wyjaśnił, iż "Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy wykonuje w konkretnym zakresie zadania gminy. Utworzenie dzielnicy, która ma swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania, oznacza prowadzenie przez nią i jej organy działalności gminnej także w zakresie administracji publicznej (art. 5 oraz art. 35 i 37 ustawy o samorządzie gminnym). W istocie rzeczy prowadzi taką działalność jak gmina i jej organy. Wobec tego należy przyjąć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakkolwiek używa określenia "organ gminy", odnosi się także do organów dzielnicy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem przez przekazywanie określonych zadań i kompetencji dzielnicom, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu gminnego. Tego stanu rzeczy nie zmienia ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), z której wynika, że utworzenie dzielnic (...) jest obowiązkowe, a zadania i kompetencje dzielnicy określa statut dzielnicy nadany przez Radę (...) oraz inne uchwały Rady (...) przekazujące dzielnicy zadania i kompetencje gminne w sprawach lokalnych (art. 5 i 11 ustawy). (...) Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy (art. 6 ustawy). Oznacza to, że organy dzielnicy prowadzą działalność gminną w zakresie zadań przekazanych dzielnicy, a wobec tego mogą podejmować uchwały i zarządzenia z zakresu administracji publicznej, które tak jak uchwały i zarządzenia organów gminy są objęte nadzorem nad działalnością gminną, a więc także te akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego". Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 ustawy ustrojowej Warszawy, w skład zarządu dzielnicy wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi.

Nie podzielając zatem poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż organy Dzielnicy (a ściślej Zarząd Dzielnicy) (...) nie mogą być stroną postępowania sądowego (dla przykładu takie postępowania przed WSA w Warszawie były prowadzone z udziałem Zarządu Dzielnicy (...) jako strony w sprawach dotyczących zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu), to jednak z uwagi na powyższe ustalenia i rozważania, nie można w niniejszej sprawie Prezydentowi (...) przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia (...) marca 2016 r.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.