II SAB/Wa 366/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3112107

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2021 r. II SAB/Wa 366/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Andrzej Góraj (spr.), Joanna Kube.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej

1. zobowiązuje Naczelną Radę Adwokacką do rozpatrzenia wniosku R. P. z dnia (...) maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz R. P. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) maja 2020 r. R. P. zwrócił się do Naczelnej Rady Adwokackiej o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawozdania, o którym mowa w art. 13 ustawy Prawo o adwokaturze.

W odpowiedzi na powyższe żądanie organ pismem powiadomił wnioskodawcę, że dokument oznaczony we wniosku nie stanowi informacji publicznej.

Wnioskodawca wywiódł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu.

W uzasadnieniu, powołując przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także orzeczenia Sadów administracyjnych przekonywał, że całość żądania zawartego w spornym wniosku dotyczy materii informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że niedopuszczalna jest wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprzeczna z Konstytucją. Art. 61 ust. 1 Konstytucji jest klarowny: zdanie pierwsze przewiduje nieograniczone uprawnienie do uzyskiwania informacji publicznej od podmiotów w zdaniu tym wymienionych, a zdanie drugie zawiera warunek: ".... w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.". Funktor "i" użyty w tym zdaniu powoduje, że obydwa warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że informacja nie stanowi informacji publicznej. Stąd organ wniósł, aby Sąd zważył, że zdanie drugie nie przyznaje prawa do uzyskiwania nieograniczonej informacji (zdanie pierwsze zaczyna się od słów: "Obywatel ma prawo...."), tylko rozszerza to prawo (Prawo to obejmuje również..."), ale z zastrzeżeniem wyżej wymienionego warunku. Zdaniem organu, gdyby Ustawodawca zamierzał przyznać obywatelom nieograniczone prawo dostępu do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, to by je ujął w zdaniu pierwszym. Zatem obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego (w tym adwokackiego), jednakże z zastrzeżeniem warunku: ".... w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.". Samorząd adwokacki wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, finansowane przez Skarb Państwa, wyłącznie w dwóch obszarach: egzamin wstępny na aplikację adwokacką (art. 75e ust. 9 Prawa o adwokaturze) i egzamin adwokacki (art. 78 ust. 12 Prawa o adwokaturze). Tylko w tych obszarach można ewentualnie dopatrywać się informacji mających charakter informacji publicznej. Pozostała działalność Adwokatury finansowana jest ze składek członkowskich, zatem informacje o pozostałej działalności nie stanowią informacji publicznej. Dlatego żądane przez skarżącego sprawozdanie nie stanowi informacji publicznej.

Organ zauważył też, że przepis nie nakłada na Naczelną Radę Adwokacką przymusu złożenia sprawozdania na podstawie art. 13 Prawa o adwokaturze. Obowiązek ten jest wykonywany z uwagi na szacunek do urzędu. Jego wykonanie ma zatem charakter kurtuazyjny, wewnętrzny, nie publiczny. Z tego też wynika, że treść sprawozdania nie stanowi informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu, w jego realiach faktycznych, sprowadzała się do oceny tego, czy Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, oraz czy żądane sprawozdanie stanowi informację o charakterze publicznym.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, na obydwa w/postawione pytania należy udzielić pozytywnej odpowiedzi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi.

Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP. potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m.in. o działalności organów samorządu zawodowego.

Wbrew twierdzeniom pytanego organu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. "prawo to obejmuje również..."

w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej.

Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego.

Również ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej, w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust. 1 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym.

Powyższe uwago prowadzą do konkluzji, iż art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ustawodawca tworząc omawianą ustawę poruszał się w granicach zakreślonych w najwyższym akcie prawnym a więc nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP.

W świetle powyższego, w ocenie tut. Sądu przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) jest kompatybilny z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje konstytucyjne zostały bowiem w pełni inkorporowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Potwierdzeniem tezy, że organy samorządu zawodowego są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej jest treść art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorządy zawodowe zrzeszają osoby wykonujące ten sam zawód, a przynależność do nich jest obligatoryjna. Zadaniem samorządu zawodowego jest reprezentowanie interesów zrzeszonych w nim osób wobec władzy publicznej, czuwanie nad etyką wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe oraz prowadzenie rejestrów osób wykonujących określony zawód (patrz. Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej - Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska - Wolters-Kluwer Warszawa 2016 r.)

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż okolicznością niesporną jest to, że Naczelna Rada Adwokacka jest organem samorządu zawodowego. Co do zasady jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Wskazać również należy, że żądane przez wnioskodawcę sprawozdanie z działalności adwokatury, składane Prezydentowi RP przez Naczelną Radę Adwokacką stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem, w myśl art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze "Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa", a więc jest podmiotem, którego działania służą realizacji kluczowych w demokratycznym państwie prawnym zadań, to oczywistym jest, iż sprawozdanie z działalności takiego podmiotu stanowi klasyczny przykład informacji o charakterze publicznym.

Okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie jest zaś to, że sporządzenie spornego sprawozdania nie jest obligiem dla Naczelnej Rady Adwokackiej. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów. Dla konieczności udostępnienia dokumentu stanowiącego informację publiczną znaczenie ma więc wyłącznie to, czy dokument taki istnieje, czy też nie. Dobrowolność w wytworzeniu konkretnego dokumentu nie przekłada się zaś w żaden sposób na posiadanie przez taki dokument przymiotu informacji publicznej.

Na marginesie wyjaśnić też należało, iż w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie zachodziła formalna możliwość zawieszenia postępowania przed Sądem administracyjnym. Pytany podmiot, nie usuną bowiem wątpliwości co do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi, który złożył powyższy wniosek. W myśl art. 58 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze Naczelna Rada Adwokacka reprezentuje adwokaturę. Czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej sprawuje zaś jej Prezydium (art. 59 ust. 3 ww. ustawy) składające się z prezesa, dwóch wiceprezesów, sekretarza, skarbnika, zastępcy sekretarza oraz dwóch członków (art. 59 ust. 1 ww. ustawy).

Sporne pełnomocnictwo zostało zaś podpisane wyłącznie przez prezesa i sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej.

W związku z powyższym, zarządzeniem z 25 listopada 2020 r. (doręczonym zgłoszonemu do sprawy pełnomocnikowi w dniu 2 grudnia 2020 r.), pełnomocnik ów został wezwany do nadesłania w terminie 7 dni pełnomocnictwa procesowego, podpisanego przez wszystkich członków Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.

Powyższe zarządzenie nie spotkało się jednak z jakąkolwiek reakcją ze strony jego adresata. Stąd, wobec braku przedłożenia Sądowi prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa zawierającego umocowania do reprezentowania pytanego organu, Sąd zmuszony był przyjąć, że organ nie jest reprezentowany przez pełnomocnika. Wniosek o zawieszenie postępowania złożony przez adwokata który nie wylegitymował się poprawnie udzielonym mu pełnomocnictwem, nie mógł wywołać więc żadnego skutku. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. wniosek ten został więc oddalony przez tut. Sąd.

Odnosząc się do kwestii oceny bezczynności organu pod kątem posiadania przez nią cech rażącego naruszenia prawa, to podkreślić należało, ze materia przyczyn leżących u podstaw braku uwzględnienia wniosku strony, ma wpływ na ocenę tego, czy bezczynność organu nosiła cechy bezczynności kwalifikowanej.

W ocenie tut. Sądu, w realiach faktycznych sprawy nie sposób dopatrzyć się takiego kwalifikowanego rodzaju bezczynności po stronie organu. Nieuwzględnienie wniosku strony nie wynikało bowiem ze złej woli organu, a jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy, uznając iż organ, popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie opisanym w wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku

na podstawie art. 149 § 1 ust. 1, oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

O kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.