Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610761

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 6 października 2014 r.
II SAB/Wa 331/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Pisula-Dąbrowska Anna Mierzejewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi L. J. na bezczynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) września 2013 r. o udzielenie informacji publicznej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Ł. J., powołując się na art. 61 Konstytucji RP i ustawę o dostępie do informacji publicznej, złożył w dniu 25 września 2013 r. do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniosek o udostępnienie następujących informacji:

1)

protokołu (lub, jeśli taki nie został sporządzony - notatek oddających przebieg i podjęte decyzje) spotkania Rady Nadzorczej NFOŚiGW z dnia (...) września 2013 r.,

2)

prezentacji przekazanej przez przedstawicieli Funduszu podczas konsultacji poświęconych dopłatom do kolektorów słonecznych z dnia (...) września 2013 r.,

3)

informacji o przebiegu spotkania z dnia (...) lipca 2013 r., poświęconego dopłatom do kolektorów słonecznych, wraz z listą uczestników,

4)

protokołu (lub, jeśli taki nie został sporządzony - notatek oddających przebieg i podjęte decyzje) spotkania Rady Nadzorczej NFOŚiGW z dnia (...) lipca 2013 r.,

5)

analiz, na podstawie których została podjęta decyzja o zmianie programu dopłat do kolektorów słonecznych, wchodzących w życie od dnia (...) października 2013 r.

Wnioskodawca określił, że żądane informacje mają zostać przesłane drogą elektroniczną, w formie zeskanowanych dokumentów lub - jeśli istnieją wyłącznie w wersji elektronicznej (np. prezentacji) - wersji źródłowej.

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przy piśmie z dnia 8 października 2013 r. przekazał wnioskodawcy następujące dokumenty:

1)

prezentację pokazaną przez przedstawicieli NFOŚiGW podczas spotkania w dniu (...) września 2013 r., poświęconego omówieniu zmian w programie dopłat do kolektorów słonecznych,

2)

informację o uczestnikach i przebiegu spotkania z dnia (...) lipca 2013 r., poświęconego dopłatom do kolektorów słonecznych,

3)

informacje, na podstawie których została podjęta decyzja o zmianie dopłat do kolektorów słonecznych, która weszła w życie w dniu (...) października 2013 r.,

4)

wyciąg z protokołu nr (...) z posiedzenia Rady Nadzorczej NFOŚiGW z dnia (...) lipca 2013 r. w części dotyczącej programu priorytetowego dopłat do kolektorów słonecznych.

Wnioskodawca poinformowany został również, że protokół z posiedzenia Rady Nadzorczej w dniu (...) września 2013 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami, został jej przekazany do akceptacji. Niezwłocznie po akceptacji wyciąg protokołu w części dotyczącej programu priorytetowych dopłat do kolektorów słonecznych zostanie udostępniony wnioskodawcy.

Ł. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia (...) września 2013 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa NFOŚiGW do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że otrzymał szereg informacji, natomiast nie było wśród nich listy uczestników spotkania. Poinformowano jedynie, że byli to przedstawiciele Ministerstwa Środowiska, producentów i dystrybutorów kolektorów słonecznych, NFOŚiGW. Nie została również wydana decyzja administracyjna określająca podstawę do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie. Nie ma żadnych wątpliwości, że dane osób biorących udział w oficjalnym spotkaniu w dniu (...) lipca 2013 r. stanowią informacje publiczną.

Prezes NFOŚiGW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu udostępniona. Skarżący we wniosku nie domagał się listy nazwisk uczestników spotkania. Na spotkaniu w dniu (...) lipca 2013 r., z uwagi na jego charakter, służący w pierwszej kolejności gromadzeniu informacji, a w dalszej kolejności dyskusji o praktycznym funkcjonowaniu wskazanego programu priorytetowego oraz z uwagi na fakt, iż NFOŚiGW nie zwoływał spotkania, a był jedynie jego uczestnikiem oraz udostępnił w tym celu pomieszczenie, nie sporządzano żadnej listy jego uczestników, co więcej taka lista nie istniała również na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem nie można mówić, że lista nazwisk uczestników stanowi informację publiczną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej.

Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) obejmuje również bezczynność organów.

Środek dyscyplinujący organy w zakresie wykonywania przez nie terminowego załatwienia spraw w postaci skargi na bezczynność powiązany jest kompetencjami sądu administracyjnego do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, to jest gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, iż przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na "milczenie" organu jest przy tym uzależnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006 r., str. 37). Dla stwierdzenia, czy zachodzi bezczynność, konieczne jest zatem ustalenie, że dany organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

W związku z powyższym, by stwierdzić, czy Prezes NFOŚiGW pozostaje w bezczynności, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

W razie bowiem uznania, że przedmiotowa ustawa nie ma tu zastosowania, udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie pisma byłoby prawidłowe, zaś w innym przypadku zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. - odmowa udzielenia informacji wymagałaby wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, natomiast w świetle art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Prawo do uzyskania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tego aktu, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 cyt. ustawy w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska - Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne).

Zatem, według Sądu, przy dokonywaniu oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy ustalenie, że wykonuje on funkcje (zadania) publiczne czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przezeń wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi.

Jak wynika z Konstytucji RP, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (cyt. wyżej art. 61 ust. 2). W świetle zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. na prawo do informacji publicznej składa się również uprawnie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Skoro Konstytucja jest najwyższym prawem RP, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjne, tak więc przyjąć należy, że kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest wyłącznie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ustawy, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Zatem informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wytwarzanych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie relacji zadań (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r. II SAB/Wa 98/09, WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r. II SAB/Op 20/07, WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r. IV SAB/Wr 19/10 oraz wyrok NSA z 3 listopada 209 r. I OSK 735/09).

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes NFOŚiGW jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jego posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.

Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot, dla którego złożono wniosek powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w związku z art. 14 i 13 ustawy) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępniania (art. 16 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 wymienionej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek, to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku - zgodnie z art. 14 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy - jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powiadomienia wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ jest również zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Prezes NFOŚiGW jest podmiotem obowiązanym na gruncie o dostępie do informacji publicznej, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Natomiast ocena, czy w niniejszej sprawie rzecz dotyczy informacji publicznej, ma podstawowe znaczenie w kontekście zarzutu bezczynności Prezesa NFOŚiGW.

Ze skargi wynika, że wniosek z dnia (...) września 2013 r. nie został załatwiony w części dotyczącej udostępnienia nazwisk osób uczestniczących w spotkaniu w dniu (...) lipca 2013 r.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa NFOŚiGW, przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że z wniosku skarżącego nie wynikało jednoznacznie, że żąda on listy nazwisk uczestników spotkania. Jednakże okoliczność ta w ocenie Sądu nie ma w sprawie znaczenia. Z odpowiedzi na skargę wynika bowiem, że lista taka nie była sporządzona. Skoro zatem dokument taki nie istniał i nie istnieje, to nie można mówić, że mamy do czynienia z informacją publiczną.

Podkreślić należy, że skoro skarżący uznał, że udzielona mu informacja publiczna jest niepełna, to przed wniesieniem skargi mógł zażądać jej uzupełnienia o brakujące elementy. Przede wszystkim chodziło o uściślenie żądania w zakresie "listy uczestników".

Skoro dopiero na etapie postępowania sądowego ustalono, że żądana informacja publiczna nie istnieje, to nie można przypisać Prezesowi NFOŚiGW bezczynności.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.