Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1756064

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 maja 2015 r.
II SAB/Wa 324/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj.

Sędziowie WSA: Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia (...) października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej

1.

zobowiązuje Szkołę Podstawową Nr (...) im. (...) w (...) do rozpatrzenia wniosku K. S. w części, w której informacja nie została udostępniona w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt administracyjnych,

2.

stwierdza, że bezczynność Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) w udostępnieniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3.

w pozostałej części postępowanie umarza,

4.

zasądza od Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

K.S. w skardze (pismo z dnia (...) grudnia 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła Dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia (...) października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W konkluzji skargi wnosiła o:

1)

zobowiązanie Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...), jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwemu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. do reprezentowania spraw szkoły na zewnątrz, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2)

wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3)

zasądzenie organowi kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K.S. wskazała, iż dnia (...) października 2014 r., pocztą elektroniczną, na adres wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej Szkoły Podstawowej Nr (...) w (...), złożyła do Dyrektora Szkoły, jako organu samorządowej jednostki organizacyjnej, właściwemu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1997 r. do reprezentowania spraw szkoły na zewnątrz, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Treścią wniosku było udostępnienie pocztą elektroniczną zeskanowanych "wszystkich protokołów z posiedzeń Rad Pedagogicznych w latach 2012 - 2014 (do dnia (...) października 2014 r. włącznie)".

Pismem z dnia (...) października 2014 r. Dyrektor Szkoły poinformował skarżącą, że w związku z potrzebą przeprowadzenia anonimizacji powinna wnieść opłatę w wysokości 1170 zł. Dyrektor Szkoły zobowiązał się do przekazania żądanej informacji w terminie do (...) grudnia 2014 r.

Pismem z dnia (...) listopada 2014 r. K.S. wezwała Dyrektora Szkoły do usunięcia naruszenia prawa polegającego na:

- ustaleniu opłaty za udzielenie informacji publicznej;

- żądaniu zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, albo odstąpienia od wniosku, w kontekście konieczności wniesienia opłaty na rachunek wskazany w piśmie.

Dyrektor Szkoły pismem z dnia (...) listopada 2014 r. zobowiązał się do przekazywania żądanej informacji w częściach, podtrzymując termin powołany w piśmie z dnia (...) października 2014 r., tj. (...) grudnia 2014 r. oraz wskazał, że zanonimizuje informacje we własnym zakresie, obniżając opłatę z kwoty 1170 zł na kwotę 45 zł.

Skarżąca podniosła, iż do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do (...) grudnia 2014 r., Dyrektor Szkoły Nr (...) im. (...) w (...) nie udostępnił żądanej w dniu (...) października 2014 r. informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym świadomie naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 oraz dwumiesięczny termin zapisany w art. 16 ust. 2 tej ustawy.

Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Argumentował, iż wskazanym wyżej w skardze pismem zainteresowana została poinformowana o trudnościach wiążących się z realizacją wniosku skarżącej, wynikających m.in. z ograniczeń technicznych w przesyłaniu skanów dokumentów oraz konieczności przygotowania żądanych dokumentów do przekazania. Przekazanie dokumentów wiązało się z koniecznością wykonania dodatkowej, czasochłonnej i generującej koszty pracy polegającej na anonimizacji całego materiału, pod kątem niedopuszczalności udostępniania niektórych informacji stanowiących dane osobowe i dane wrażliwe. Z tych przyczyn nastąpiło uchybienie terminowi przekazania żądanej informacji.

Dyrektor Szkoły podkreślił, iż żądana informacja jest obecnie w trakcie przekazywania skarżącej, zatem bezprzedmiotowy stał się wniosek o zobowiązanie do jej udzielenia, jak również wniosek o wymierzenie grzywny.

Dyrektor Szkoły pismem procesowym z dnia 5 lutego 2015 r., w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, złożył potwierdzenie wysłania do skarżącej pocztą elektroniczną informacji objętych wnioskiem z dnia (...) października 2014 r. Szkoła zaznaczyła, że z uwagi na rozmiar przedmiotowych dokumentów oraz możliwości techniczne wynikające z parametrów sprzętu komputerowego, którym dysponuje Szkoła Podstawowa Nr (...), proces przekazywania informacji skarżącej był rozłożony na kilka dni. Niektóre dokumenty (protokoły z posiedzeń Rady Pedagogicznej) z uwagi na ich objętość nie mogły zostać przesłane wnioskodawczyni w jednym pliku, co spowodowało dodatkowe trudności dla podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji oraz wydłużenie okresu realizacji wniosku. W dalszej części pisma podkreślono czasochłonność procesu anonimizacji.

Na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie wykazania, iż informacja publiczna objęta wnioskiem z dnia (...) października 2014 r., została K.S. udostępniona (pismo Sądu z dnia 13 lutego 2015 r.), Dyrektor Szkoły pismem z dnia 23 lutego 2015 r. poinformował, że skarżącej przekazano wszystkie objęte wskazanym wnioskiem protokoły posiedzeń Rady Pedagogicznej, zgodnie z jej żądaniem za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie skanów). Dowody przekazania żądanej informacji publicznej w postaci wydruków z korespondencji mailowej, przy której przesyłano skarżącej pliki ze skanami dokumentów zostały dołączone do pisma organu nr (...) z dnia (...) lutego 2015 r. złożonego do sprawy o sygn. akt II SO/Wa 3/15 i na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiciel Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) złożył na rozprawie nośnik USB, na którym znajdują się żądane protokoły Rad Pedagogicznych, w takiej formie, w jakiej zostały udostępnione skarżącej pocztą elektroniczną.

Na rozprawie przedstawiciel Szkoły Podstawowej złożył kserokopię protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia (...) stycznia 2012 r. w wersji oryginalnej i w wersji zanonimizowanej, natomiast skarżąca złożyła wydrukowany przykładowy zanonimizowany protokół posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia (...) czerwca 2014 r., który otrzymała w formie elektronicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, w rozumieniu tej ustawy, żądanej informacji. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Aby móc zastosować powyższą ustawę muszą zostać spełnione oba kryteria łącznie: żądana informacja musi stanowić informację publiczną w rozumieniu tej ustawy (kryterium przedmiotowe) i adresat wniosku musi być podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu ustawy (kryterium podmiotowe). Brak wypełnienia chociażby jednego z tych kryteriów uniemożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Zgodnie z powyższą koncepcją zakres tematyczny wniosku skarżącej z dnia (...) października 2014 r. należy do kategorii informacji publicznej. Protokoły z posiedzeń Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej stanowią przedmiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz szerokiej i otwartej definicji zawartej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wyodrębniony poprzez bardzo ścisłe kryteria podmiotowe, zawarte w art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kryteria te określono albo przez przynależność podmiotu zobowiązanego do władz publicznych różnych szczebli (w tym także samorządowych) albo do szeroko rozumianych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Szkoła Podstawowa spełnia to kryterium zarówno jako podmiot wykonujący zadania publiczne zawarte w art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz jako podmiot spełniający kryterium podstawowej jednostki organizacyjnej systemu oświaty w Polsce.

Powyższe zagadnienie zarówno od strony przedmiotowej jak i podmiotowej nie jest sporne między stronami, dlatego też nie wymaga szerszego wyjaśnienia.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, iż skierowanie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Dyrektora Szkoły jest w istocie skierowaniem go do konkretnej szkoły - tu Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...), jako wyodrębnionej w systemie oświaty placówki oświatowej. Dyrektor szkoły jest jedynie jednym z organów Szkoły, tak jak Rada Pedagogiczna czy Rada Rodziców i nadto jest jedynym organem reprezentującym daną szkołę na zewnątrz, którego to uprawnienia nie posiadają pozostałe organy szkoły.

Zatem w istocie wniosek K.S. z dnia (...) października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej jest skierowany do Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...).

Skarga, w chwili jej sporządzenia ((...) grudnia 2014 r.), zasadnie zarzucała Szkole Podstawowej bezczynność w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Jednakże stan sprawy uległ istotnej zmianie, gdy porówna się jej stan z chwili składania skargi i z chwili wyrokowania.

Na dzień wyrokowania zostały skarżącej przedstawione w formie elektronicznej, za pośrednictwem poczty mailowej, wszystkie żądane przez nią we wniosku z dnia (...) października 2014 r. protokoły z posiedzeń Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...). Jednakże dokumenty te posiadają w swoich treściach miejsca tzw. "zabiałkowane", celowo nieczytelne dla odbiorcy udostępnionej informacji.

Szkoła Podstawowa utrzymuje, iż powyższe spowodowane zostało jedynie potrzebą anonimizacji udostępnionej informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził dowód z treści udostępnionej informacji, zawartej w złożonym na rozprawie przez Szkołę nośniku USB, na okoliczność sposobu przeprowadzenia przez Szkołę Podstawową anonimizacji. Przedmiotem takiego postępowania dowodowego zostały również objęte dokumenty złożone przez obie strony na rozprawie.

O ile złożony przez Szkołę na rozprawie odpis protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia (...) stycznia 2012 r. w wersji oryginalnej i w wersji zanonimizowanej wskazywał na dokonanie anonimozacji - dotyczyła ona jedynie "zabiałkowania" imion i nazwisk wszystkich osób występujących w przedmiotowym protokole, w tym zbędnej anonimizacji imienia i nazwiska dyrektora szkoły (osoby publicznej) i nauczycieli, co jednakże nie miało istotnego znaczenia dla treści protokołu, to takiej prawidłowości czynności anonimizacyjnych nie sposób już przypisać innym protokołom, przesłanym skarżącej.

Protokół z dnia (...) czerwca 2012 r. na str. 67 - 73, które dotyczą zagadnień "wyniki badania jakości szkoły" oraz "udział nauczycieli w różnych formach doskonalenia zawodowego" zawiera czyste pola. Trudno z treści tytułów założyć, iż powyższe sześć stron stanowi jedynie ciąg imion i nazwisk.

W podobny sposób zostały "zanonimizowane" przedstawione na nośniku USB protokoły, np. z dnia (...) czerwca 2012 r. na str. 63, 64, 67-75; z dnia (...) sierpnia 2012 r. str. 4 i 5; z dnia (...) czerwca 2014 r. str. od 63-79; z dnia (...) stycznia 2013 r. str. 31 i 32; z dnia (...) sierpnia 2014 r. str. 6-8.

W niniejszej sprawie nie sposób nie dostrzec, iż żądana informacja została w znacznej części udostępniona, co wynika chociażby z dużych fragmentów protokołów, gdzie tzw. "zabiałkowanie" dotyczyło jedynie imion i nazwisk. Protokoły zawierają między innymi czytelne informacje np. dotyczące biblioteki szkolonej, wycieczek, wyjść do kina, itp.

Pozostaje natomiast w ogóle niezałatwione przez Szkołę Podstawową zagadnienie tzw. "czystych pół" w protokołach Rad Pedagogicznych, których rozmiar oraz tytuły informacji wyklucza zastosowanie do całości tych nieudostępnionych informacji ich "zabiałkowanie", jedynie z uwagi na zasady anonimizacji.

W tym miejscu wyraźnie należy wskazać, iż sam proces anonimizacji, stanowi czynność pomocniczą, o charakterze technicznym i o ile imię i nazwisko nie jest przedmiotem żądanej informacji, zastosowanie anonimizacji nie wymaga wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie "zanonimizowanie" udostępnionej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musi przybierać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane personalne osób - imię i nazwisko - ex iure nie należą do kategorii informacji publicznych, chyba że dane te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

Powyższa zasada jest akceptowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych (porównaj wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11; z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13).

Jednakże zasady tej nie można traktować zbyt szeroko. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dokumentach dotyczących stricte spraw wychowawczych oraz dydaktycznych, a także organizacyjnych danej szkoły nie powinno stosować się anonimizacji imion i nazwisk takich osób jak dyrektor szkoły, jego zastępcy, nauczyciele. Osoby te pełnią określone funkcje związane z organizacją szkoły oraz z procesem dydaktyczno-wychowawczym, a zatem nie są to osoby anonimowe. Dyrektorzy szkół i ich zastępcy (w ramach przyznanych im kompetencji) wydają decyzje, zarządzenia, wpływają na kształt realizacji programów nauczania itp., pełnią także funkcję organu szkoły. Z kolei nauczyciele oceniają uczniów zarówno w zakresie opanowania materiału, jak i pod względem wychowawczym. Analiza wyżej wspomnianej ustawy o systemie oświaty oraz ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.), prowadzi do wniosku, iż wyżej wskazane osoby to w zasadzie urzędnicy państwowi, obdarzeni pewną dozą uprawnień decyzyjnych. Z tych też względów w zakresie swoich działań wynikających z procesu dydaktyczno - wychowawczego albo organizacji szkoły osoby takie nie mogą być anonimowe.

Natomiast takie informacje publiczne, których udostepnienie prowadziłoby przy okazji do ujawniania danych wrażliwych wyżej opisanych osób (np. wynagrodzenie, stan majątkowy, ich sprawy rodzinne, itp.) uzasadniałyby zastosowanie anonimizacji.

Reasumując, informacje dotyczące działań wychowawczo-dydaktycznych oraz organizacji szkoły zawierające imiona i nazwiska kadry pedagogicznej nie wymagają anonimizacji.

Natomiast bezwzględnie wymagają anonimizacji imiona i nazwiska wszystkich uczniów szkoły, rodziców, osób trzecich, jak i wymagają takiej anononizacji imiona i nazwiska nauczycieli (w tym dyrektora szkoły), gdy dotyczą ich danych wrażliwych.

Dlatego nie sposób uzasadnić samą anonimizacją odmowy udostępnienia takich informacji jak np. "wyniki badania jakości szkoły" oraz "udział nauczycieli w różnych formach doskonalenia zawodowego" albo inne wskazane wyżej przykłady pominięcia dużych fragmentów tekstów przedmiotowych protokołów, poprzez ich stosowne "zabiałkowanie". Gdyby w powyższych fragmentach protokołów prawidłowo zastosować zasady anonimizacji, wystarczyłoby jedynie dokonać odpowiedniego usunięcia imion i nazwisk, tak jak to zrobiono w innych fragmentach protokołów. Zatem powodem tzw. "zabiałkowania" tekstu musiały być inne niż anonimizacja przyczyny, o których Szkoła w pismach wyjaśniających (odpowiedź na skargę oraz pisma z dnia 5 lutego 2015 r. i 23 lutego 2015 r.), ani na rozprawie nie wspomniała.

Skoro zatem duże fragmenty tekstów zawartych w przedmiotowych protokołach Rad Pedagogicznych i to niedotyczących wprost danych personalnych zostały nieujawnione, to obowiązkiem Szkoły jest albo ich ujawnienie, albo podanie innych, niż potrzeba anonimizacji, przyczyn odmowy udostępnienia tych fragmentów protokołów, co z kolei wymaga wydania stosownej decyzji, przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega istotną w niniejszej sprawie okoliczność, iż pewne fragmenty protokołów Rady Pedagogicznej mogą dotyczyć omawiania indywidualnych spraw uczniów, ich sytuacji domowej, poruszania danych wrażliwych albo indywidualnych spraw nauczycieli natury osobistej. Dlatego w tym wyżej wskazanym zakresie prawidłowa realizacja wniosku K.S. z dnia (...) października 2014 r., wynikająca z zasad uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza z zapisu art. 5 ustawy, wymagała formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Brak takiego rozstrzygnięcia spowodował istnienie po stronie Szkoły Podstawowej Nr (...) im. (...) w (...) bezczynności i w dalszej konsekwencji zobowiązanie Szkoły do rozpatrzenia w tym wskazanym przedmiocie wniosku skarżącej - patrz pkt 1 i 2 wyroku.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwalifikował wskazanej wyżej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), albowiem przedmiotem wniosku był duży materiał, zaś sposób jego przedstawienia stronie skarżącej, z uwagi na potrzebę jego częściowej anonimizacji (np. wobec imion i nazwisk uczniów) oraz ewentualnie wydania decyzji, co do części żądanej informacji, usprawiedliwiał powstałą zwłokę, zarówno w realizacji terminów wynikających z ustawy, jak i terminu wskazanego przez Szkołę ((...) grudnia 2014 r.).

Okoliczność udostępnienia przez Szkołę żądanej informacji (w tej części, która nie została "zabiałkowana") uzasadnia umorzenie postępowania, w tej części skargi (pkt 3 wyroku), albowiem postępowanie stało się w tym zakresie zbędne, jak i chybione były pozostałe żądania skarżącej, zawarte w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisów art. 161 § 1 pkt 3, art. 132, art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.