II SAB/Wa 303/17, Cel instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2428650

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. II SAB/Wa 303/17 Cel instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.).

Sędziowie WSA: Stanisław Marek Pietras, Przemysław Szustakiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16

1.

stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16;

2.

stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

oddala skargę w pozostałym zakresie;

4.

zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. L. kwotę 13 (słownie: trzynaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16 wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do Komendy Głównej Policji w dniu (...) września 2016 r.

W wyroku tym Sąd wskazał, że uchylenie postanowień jest konsekwencją zmiany przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), jak również wynika z konieczności uwzględnienia przez organ brzmienia przepisów obowiązujących w poszczególnych okresach służby (...) S. L., w tym § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114, z późn. zm.) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373). Sąd stwierdził też, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1181/10, a powtórzonych w wyroku z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1064/11. Wskazał, że organ wprawdzie uzupełnił materiał sprawy o dalsze pisma właściwych jednostek Policji, lecz nie odniósł się do wskazań skarżącego dotyczących udokumentowania spornych okoliczności. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Komendant Główny Policji zobowiązany będzie do uwzględnienia poczynionych przez Sąd rozważań w odniesieniu do stosowania przepisów rozporządzeń adekwatnych do okresów służby skarżącego. Winien również odnieść się szczegółowo do wskazań skarżącego kwestionującego ustalenia faktyczne organu.

KGP pismem I.dz. (...) z dnia (...) października 2016 r. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Centralnego Biura Śledczego Policji w celu ustalenia, czy (...) S. L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z następującymi regulacjami (stosownie do ich obowiązywania w poszczególnych okresach służby (...) S. L.): 1) § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów: a) z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - obowiązującego do dnia 23 października 2002 r., b) z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - obowiązującego od dnia 24 października 2002 r. do dnia 31 maja 2005 r., c) z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej - obowiązującego od dnia 1 czerwca 2005 r.; 2) § 4 pkt 1 powołanych wyżej rozporządzeń Rady Ministrów - z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13) w zakresie wszystkich powołanych rozporządzeń Rady Ministrów. Wskazał, że z uwagi na terminy określone w art. 35 k.p.a. prosi o potraktowanie sprawy jako bardzo pilnej.

Pismem I.dz. (...) z dnia (...) października 2016 r. KGP zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) w celu ustalenia, czy wymieniony pełnił w okresie od dnia (...) marca 1994 r. do dnia (...) grudnia 1998 r. służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z obowiązującym w danym okresie służby § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej bądź § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. - z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Wskazał, że z uwagi na terminy określone w art. 35 k.p.a. prosi o potraktowanie sprawy jako bardzo pilnej.

Pismem z dnia (...) października 2016 r. 1. dz. (...) poinformowano S. L. o podjętych działaniach, wskazano, że sprawa jest szczególnie skomplikowana. Organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozpoznana niezwłocznie po otrzymaniu kompletu materiałów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia, nie później niż w terminie do dnia (...) listopada 2016 r.

Z pisma I.dz. (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) października 2016 r. wynika, że przeprowadzono kwerendę materiałów archiwalnych wytworzonych przez Wydział (...) oraz Wydział (...) Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) w latach 1994-1998. Ustalono, że teczki dotyczące organizacji i realizacji pracy operacyjnej, wyniki pracy operacyjnej, teczki nadzoru szczególnego nad zagadnieniem, teczki operacyjnego rozpoznania, teczki zagadnieniowe oraz teczki planów akcji zostały zniszczone na podstawie podanych protokołów brakowania. Jednocześnie wskazano, że teczki rozpracowania operacyjnego według spisów nr (...), (...) i (...) nie zawierają informacji dotyczących zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy, natomiast teczki rozpracowania operacyjnego według spisu nr (...) zostały dnia (...) marca 2011 r. przekazane do Archiwum Komendy Głównej Policji. Konkludując stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy nie odnaleziono dokumentów świadczących, aby (...) S. L. wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Pismem z dnia (...) listopada 2016 r. CBŚ Policji poinformowało, że trwa kwerenda dokumentów i zakończy się (...) listopada 2016 r.

Pismem z dnia (...) listopada 2016 r. KGP poinformował wnioskodawcę, że nadal prowadzona jest analiza dokumentacji, a rozpoznanie sprawy nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu materiałów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia, nie później niż w terminie do dnia (...) grudnia 2016 r.

Pismem z dnia (...) listopada 2016 r. CBŚ Policji poinformował KGP, że trwa kwerenda dokumentów. Wskazano, że ze względu na rodzaj i ilość czynności niezbędnych do wykonania w celu przeprowadzenia rzetelnej oceny posiadanej dokumentacji, przewidywany termin zakończenia kwerendy określono na dzień (...) grudnia 2016 r.

KGP w piśmie z dnia (...) grudnia 2016 r. (...) poinformował S. L., iż rozpoznanie sprawy będzie miało miejsce niezwłocznie po otrzymaniu kompletu materiałów umożliwiających wydanie w sprawie rozstrzygnięcia, nie później jednak niż w terminie do dnia (...) stycznia 2017 r.

Pismem z dnia (...) grudnia 2016 r. CBŚ Policji poinformował KGP, że przewidywany termin zakończenia kwerendy dokumentów ustalono na dzień (...) stycznia 2017 r.

Pismem z dnia (...) stycznia 2017 r. 1. dz. (...) poinformowano S. L., iż został ustalony nowy termin załatwienia jego sprawy na dzień (...) lutego 2017 r.

Z pisma CBŚ Policji (Naczelnika Zarządu w (...)) z dnia (...) stycznia 2017 r. wynika, że w poddanej analizie dokumentacji nie odnaleziono informacji potwierdzających, że (...) S. L. wykonywał czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Do przedmiotowego pisma dołączono wykaz dokumentów i rejestrów poddanych kwerendzie za lata 2004-2006, uwzględniając okres od dnia (...).06.2004 r. do dnia (...).06.2006 r.

Pismem I.dz. (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji przekazał KGP pismo z dnia (...) stycznia 2016 r. po zakończonej kwerendzie oraz wskazał, że do końca stycznia br. zostanie przesłana dokumentacja Zarządu w (...) CBŚ. Pismo to wpłynęło do KGP w dniu (...) stycznia 2017 r.

Przy piśmie z dnia (...) stycznia 2017 r. Naczelnik Zarządu w (...) CBŚ Policji poinformował, że przesyła dokumentację z przeprowadzonych czynności. Pismo to wpłynęło do KGP w dniu (...) stycznia 2017 r.

W notatce służbowej naczelnika Zarządu w (...) CBŚ Policji z dnia (...) stycznia 2017 r. wskazano, jakie dokumenty poddano kwerendzie (m.in. sprawy operacyjne (217 pozycji z oznaczeniem każdej sprawy), sprawy procesowe (250 pozycji z oznaczeniem każdej sprawy).

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) lutego 2017 r. Komendant Główny Policji odmówił wydania S. L. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w latach 1994-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu (...) marca 2017 r.

W dniu (...) marca 2017 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek S. L. z dnia (...) marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) marca 2017 r., w którym wskazał na konkretnie realizowane przez niego zadania i czynności

(z podaniem kryptonimów, nazwisk osób oraz innych informacji), które jego zdaniem uzasadniają wydanie zaświadczenia zgodnego z jego żądaniem. We wniosku wskazał także, że " (...) fakt pominięcia w aktach sprawy ww. okoliczności dowodzi, że dokonana rzekomo przez CBŚP i KWP w (...) kwerenda akt sprawy operacyjnych i śledztw przeprowadzona została w sposób niedbały lub celowo pominięto istotne dla wyniku sprawy dowody oraz o tym, że poddane analizie akta nie stanowią kompletnego zbioru dokumentów w sprawie (...)".

Komendant Główny Policji pismami z dnia (...) kwietnia 2017 r., w nawiązaniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) oraz Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o spowodowanie stosownych ustaleń w celu zweryfikowania, czy S. L. pełnił w latach 1994 -2006 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ zwrócił się o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r.l. dz. (...) poinformowano S. L., że zwrócono się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) oraz Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o dokonanie stosownych ustaleń oraz wyjaśniono, iż jego wniosek z dnia (...) marca 2017 r. zostanie rozpatrzony do dnia (...) maja 2017 r., po otrzymaniu kompletu materiałów umożliwiających rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. KGP odmówił wnioskodawcy wydania odpisów z akt sprawy.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r. S. L. wezwał KGP do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r. Naczelnik (...) Zarządu w (...) Centralnego Biura Śledczego Policji poinformował, iż konieczność dotarcia do dokumentacji z lat 1994-2008 oraz ilość dokumentacji z tych lat i czynności niezbędne do wykonania w celu przeprowadzenia jej rzetelnej analizy wskazują, iż można określić, że kwerenda w danym zakresie powinna zostać zakończona do dnia (...) czerwca 2017 r.

W piśmie Naczelnika Zarządu w (...) CBŚ do Naczelnika Wydziału CBŚ Policji z dnia (...) maja 2017 r. podniesiono, że wskazane przez wnioskodawcę w wystąpieniu z dnia (...) marca 2017 r. sprawy nie znajdują się w zasobach archiwalnych i rejestrach Zarządu w (...) CBŚ. Wskazano, iż można domniemywać, że może się ona znajdować w jednostce Zarządu w (...) CBŚ.

W aktach znajduje się notatka eksperta Zespołu (...) Zarządu w (...) CBŚ wskazująca na dokonanie przeglądu rejestrów.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r.l. dz. (...) Komendant Główny Policji poinformował S. L. o trwających czynnościach, mających na celu potwierdzenie podnoszonych przez niego okoliczności oraz wyjaśnił, iż trwająca kwerenda uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w jego sprawie, a także wskazał, iż w terminie do dnia (...) czerwca 2017 r. jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) marca 2017 r. powinien zostać rozpatrzony.

Pismem z dnia (...) maja 2017 r. KWP w (...) poinformował KGP, że przeprowadzono powtórnie kwerendę dokumentów. W załączeniu przedstawiono notatkę służbową z dnia (...) maja 2017 r., w której wskazano jakie materiały poddano analizie. Pismo z (...) maja 2017 r. wpłynęło do KGP w dniu (...) czerwca 2017 r.

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy wcześniejsze swoje postanowienie nr (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania odpisów z akt sprawy.

Pismem z dnia (...) czerwca 2017 r. ponownie poinformowano S. L., że rozpoznanie sprawy nastąpi po otrzymaniu kompletu materiałów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia, nie później niż w terminie do dnia (...) lipca 2017 r.

Pismem z dnia 27 maja 2017 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji po wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16. Skarżący wniósł o wydanie orzeczenia stwierdzającego istnienie uprawnienia skarżącego do wydania mu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994-2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej lub zobowiązanie ww. organu do załatwienia wniosku skarżącego w tym przedmiocie w zakreślonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od KGP na rzecz skarżącego sumy pieniężnej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie ww. organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że w chwili wniesienia niniejszej skargi KGP pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, także po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa w tym przedmiocie, a zatem skarga jest dopuszczalna i uzasadniona.

Jeśli ustawowy 7-dniowy termin do załatwienia sprawy upłynął w marcu br.,

a KGP do chwili obecnej nie wydał żądanego zaświadczenia ani ostatecznego postanowienia o odmowie jego wydania, to niewątpliwie, nie tylko w okresie do dnia (...).05.2017 r. pozostawał bezczynny lub opieszale prowadził postępowanie w tej sprawie, ale świadomie zamierza kontynuować istniejący stan faktyczny także w przyszłości.

Postępowanie KGP świadczy o tym, że działanie organu stanowi próbę zaniechania lub choćby przewleczenia załatwienia sprawy skarżącego w sposób, który nie może zostać zaakceptowany w demokratycznym państwie prawnym, w którym organy winny działać legalnie, szybko i sprawnie (preambuła i art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 12 § 1 k.p.a.). KGP ignoruje i nagminnie, rażąco narusza prawa swojego byłego pracownika (wyższego oficera CBŚ KGP, wielokrotnie nagradzanego, który w związku ze służbą stał się inwalidą II grupy), lekceważy zasługi skarżącego w walce z przestępczością i nabyte przez niego w trakcie służby umiejętności.

W zakresie ewentualnego miarkowania wysokości przyznanej od KGP na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, skarżący wniósł o rozważenie przez Wysoki Sąd nie tylko okoliczności związanych z ilością i powagą popełnionych przez ww. organ naruszeń prawa, skutkujących całkowitą utratą zaufania skarżącego do tego organu, ale także o uwzględnienie faktu, iż jego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowały u skarżącego powstanie szeregu szkód materialnych i niematerialnych. Skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę, że grzywna stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Z tego powodu kara powinna być dotkliwa.

Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia 22 czerwca 2017 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. Przedstawił podjęte działania, w tym wskazał na pisma kierowane do S. L., informujące o przewidywanych terminach załatwienia sprawy. Pełnomocnik podniósł, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 33/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Taka jednak sytuacja na gruncie przedmiotowej sprawy nie miała miejsca. Komendant Główny Policji wielokrotnie bowiem informował S. L. o braku możliwości załatwienia jego podania w terminie określonym przepisami prawa, a dokonywane przez dany organ czynności miały i mają istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe wskazał, iż Komendant Główny Policji nie pozostaje w bezczynności, a także, że postępowanie z wniosku S. L. nie jest prowadzone w sposób przewlekły.

Wszelkie wykonane przez Komendanta Głównego Policji czynności mają na celu ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy w dyspozycji organu pozostają dokumenty, które potwierdzają, że S. L. w latach 1994-2006 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Ilość natomiast dokumentacji zgromadzona w danych latach powoduje, iż ich analiza wymaga czasu.

Podkreślił, iż S. L. w czasie prowadzenia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści nie współdziała z organem. Posiadane przez wymienionego informacje, które ewentualnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zostały przez wymienionego przekazane dopiero w środku zaskarżenia. Organ natomiast zobligowany jest do wnikliwego sprawdzenia każdej podnoszonej przez stronę okoliczności aby nie narazić się na zarzut naruszenia przepisom postępowania przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, tym bardziej jeżeli z dokonanej przez ten organ kwerendy nie wynika aby takie informacje zostały przeanalizowane w kontekście żądania strony. Do braku zatem możliwości wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie ustawowym przyczynił się więc sam S. L., który w sytuacji posiadania informacji o określonej dokumentacji, już we wniosku wszczynającym określone postępowanie powinien o niej poinformować organ, czego jednak nie uczynił.

Pismem z dnia 30 czerwca 2017 skierowanym do Sądu skarżący podtrzymał skargę i żądania w niej zawarte. Podniósł, że z akt sprawy dotyczących wydania zaświadczenia, a w szczególności wydanych na ich podstawie prawomocnych orzeczeń wynika, że nie tylko od dnia (...) września 2016 r. lecz faktycznie od 8 lat KGP pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie. Skarżący podniósł, że KGP dopiero po 16 dniach od wpływu (...) września 2016 r. prawomocnego wyroku, wykonał pierwszą czynność w sprawie (zwrócił się do Komendanta CBŚ w (...)), a dopiero po ponad 5 miesiącach w dniu (...) marca 2017 r. doręczył postanowienie z dnia (...) lutego 2017 r., choć ostatnia czynność w sprawie - pismo Z-ca Komendanta CBŚP datowana jest na dzień (...) stycznia 2017 r. Skarżący wskazał, że po upływie 9 miesięcy od rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy, sprawa nie została ostatecznie załatwiona. Odnosząc się do argumentu organu zawartego w odpowiedzi na skargę o braku współdziałania skarżącego, skarżący wskazał, że organ nie informował go o możliwości złożenia stosownych wniosków dowodowych, uczestnictwa w postępowaniu dowodowym. Podniósł, że zarzuty, wnioski dowodowe zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) marca 2017 r. są w istocie powieleniem tych, które były wcześniej rozpatrywane przez KGP w ramach wcześniejszych postępowań. Zarzuty nowe dotyczą jedynie nowych okoliczności zawartych w zaskarżonym postanowieniu z dnia (...) lutego 2017 r. - nie mogły więc być sformułowane przed doręczeniem tego postanowienia.

Przy piśmie z dnia (...) lipca 2017 r. KGP nadesłał do Sądu postanowienie z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...), którym Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) lutego 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na podstawie treści skargi i pisma skarżącego z dnia 30 czerwca 2017 r. podtrzymującego skargę Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi S. L. jest przewlekle prowadzenie przez Komendanta Głównego Policji postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16.

Kontroli Sądu poddane zostało postępowanie prowadzone przez Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16, jak żądał tego skarżący.

Sąd stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez KGP po wyroku, o którym mowa wyżej jest dopuszczalna (skarżący wyczerpał środek zaskarżenia wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa - pismo z dnia (...) maja 2017 r.) i jest zasadna.

Sąd skargę uwzględnił, albowiem Komendant Główny Policji po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16 zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia tego organu, pomimo upływu ustawowego terminu określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nie zakończył ostatecznie postępowania z wniosku o wydanie zaświadczenia w przewidzianej prawem formie. Organ wydał wprawdzie postanowienie na podstawie art. 219 k.p.a. w dniu (...) lutego 2017 r. o odmowie wydania zaświadczenia, jednakże do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekle prowadzenie postępowania nie zakończył go ostatecznym rozstrzygnięciem w przewidzianej przepisami prawa formie. Postanowienie kończące postępowanie wydane zostało przez organ w dniu (...) lipca 2017 r., tj. po ponad 2 miesiącach od wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, co nie stanowi o niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Sądu z dnia 30 czerwca 2016 r.

Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni, to jednak w sprawie niniejszej oczywista była konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, co wynikało wprost z powołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. To mając na uwadze, Sąd przyjął, iż w sprawie niniejszej zastosowanie znajdowały przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., określające czas trwania postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11).

W tej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku miało miejsce.

Akta postępowania administracyjnego zwrócone zostały Komendantowi Głównemu Policji wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16 w dniu (...) września 2016 r. Wówczas też rozpoczął bieg termin na załatwienie przez organ przedmiotowej sprawy, zgodnie z wytycznymi Sądu. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, a postępowanie (po wyroku Sądu) z wniosku S. L. nie zostało ostatecznie zakończone do dnia wniesienia przez niego niniejszej skargi do Sądu.

Skarżący trafnie podniósł w piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2017 r., że Komendant Główny Policji pierwszą czynność podjął dopiero po 16 dniach od czasu, gdy dysponował już aktami sprawy i prawomocnym wyrokiem Sądu. Organ zwrócił się wówczas pismem z dnia (...) października 2016 r. do KWP w (...) i KCBŚP o dokonanie analizy dokumentów będących w ich posiadaniu. Z treści tych pism, jak i kolejnych pism Komendanta Głównego Policji, w których zwracał się o dokonanie analizy dokumentów, nie wynika, aby organ wyznaczał organom, do których występował, terminy dokonania czynności, o których mowa w pismach. Organ powoływał się jedynie na przepis art. 35 k.p.a. i wnosił o potraktowanie sprawy jako polnej.

Z akt sprawy wynika, że organy, do których KGP występował, informowały Komendanta Głównego Policji szeregiem pism, m.in. z dnia (...) listopada 2016 r.,

(...) listopada 2016 r., (...) grudnia 2016 r., o kolejnych terminach, w których nastąpi zakończenie kwerendy dokumentów i ich analiza, z powołaniem się na ilość i rodzaj czynności, jakie mają być dokonane. W tych okolicznościach prowadzenie kwerendy trwało 4 miesiące, co gdy zważy się, że nie było to pierwsze dokonywanie ustaleń w związku z wnioskiem S. L., co do zawartości dokumentacji znajdujących się w organach, nakazuje przyjąć, że czas jej trwania przekracza nawet terminy na rozstrzygnięcie skomplikowanej sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Samo rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o odmowie wydania postanowienia wydane zostało (...) lutego 2017 r., tj. po miesiącu od uzyskania przez KGP informacji od organów, do których w tej sprawie występował. W konsekwencji postępowanie o wydanie zaświadczenia - po wyroku Sądu, o którym mowa wyżej - trwało łącznie do czasu wydania postanowienia z (...) lutego 2017 r. 5 miesięcy.

W ocenie Sądu powyższe świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania. Oceny tej nie zmienia okoliczność zawiadamiania przez Komendanta Głównego Policji S. L. o kolejnych terminach, w których ma zostać zakończona analiza dokumentacji.

Z akt sprawy nie wynika, aby Komendant Główny Policji ponaglał organy, do których występował w zakresie kwerendy, nie wynika, aby wyznaczał im jakiekolwiek terminy na dokonanie czynności, o podjęcie których się zwracał. Okoliczność wskazania tym organom w piśmie, że sprawa jest pilna a jednocześnie niepodejmowanie przez KGP żadnych działań, które miałyby wyegzekwować to pilne wykonanie, stanowi co najmniej o niedołożeniu starań w zakresie szybkiego zakończenia postępowania - przy uwzględnieniu wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku. W istocie to organy, do których KGP się zwrócił o dokonanie ustaleń, wyznaczały terminy i określały, kiedy zakończy się postępowanie. Poprzez brak ponagleń i niewyznaczanie tym organom konkretnych terminów na dokonanie czynności, KGP godził się na taki sposób prowadzenia postępowania, a w konsekwencji na czas jego trwania. Pomimo zatem podejmowania przez KGP czynności w postaci zwrócenia się o innych organów o dokonanie analizy dokumentów, co było w tej sprawie w pełni zasadne, a także zawiadamiania strony o kolejnych terminach zakończenia sprawy, co także stanowiło działanie prawidłowe, stwierdzić należy, że działanie organu nacechowane było opieszałością, co zasadnie zarzucił skarżący.

Także po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy działania organu nie były nakierowane na szybkie zakończenie postępowania. Dopiero po dwóch tygodniach od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wpływ (...) marca 2017 r.) KGP wystąpił ponownie pismem z dnia (...) kwietnia 2017 r. do KWP

w (...) i KCBŚP o dokonanie ustaleń w celu zweryfikowania okoliczności podnoszonych przez stronę. Pismem z dnia (...) maja 2017 r. Naczelnik (...) Zarządu w (...) CBŚP poinformował, że kwerenda powinna zostać zakończona do (...) czerwca 2017 r., a zatem 2 miesiące od kiedy KGP wystąpił o dokonanie ustaleń. Tymczasem, samo postępowanie odwoławcze w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, trwać powinno nie dłużej niż miesiąc. Choć KGP zawiadomił S. L., że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrzony będzie do dnia (...) czerwca 2017 r., organ postanowienie nr (...) wydał w dniu (...) lipca 2017 r. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwało zatem 4 miesiące. Przyjmując, iż faktycznie ilość dokumentacji wymagającej analizy była ogromna, nie sposób w tej sprawie przyjąć - mając na względzie sposób prowadzenia postępowania - że postępowanie to nie było prowadzone przewlekle. Łączny czas jego trwania po wyroku Sądu, tj. 9 miesięcy i brak działań KGP zmierzających do wyegzekwowania od organów, do których KGP się zwracał, żądanych informacji, wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wobec wydania przez Komendanta Głównego Policji - przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd - postanowienia kończącego postępowanie z wniosku o wydanie zaświadczenia (postanowienie KGP z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...)) brak było podstaw, aby zobowiązać organ do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 582/16.

Sąd stwierdził jednocześnie, że to przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, na podstawie akt sprawy nie sposób przypisać organowi złej woli, czy celowego działania, które zmierzałoby do tego, aby niezasadnie przedłużyć postępowanie, czy w ogóle nie zakończyć tegoż postępowania. Sposób prowadzenia w tej sprawie postępowania przez KGP, o którym to była mowa wyżej, wskazuje na zamiar poczynienia przez KGP dokładnych ustaleń, co do istoty żądania wniosku S. L. Z akt sprawy wynika, że organ informował stronę o podejmowanych działaniach i kolejnych terminach, w których zamierza zakończyć postępowanie. Akta sprawy pozwalają przyjąć, że celem organu było rzetelne i pełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Sam brak dołożenia przez organ starań, co do skrócenia czasu trwania kwerendy dokumentów, co doprowadziło do przewlekłości, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w tej sprawie. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Brak było też podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd orzekł, jak w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy. W sprawie tej skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.). Do kosztów poniesionych przez skarżącego Sąd zaliczył koszt przesyłek pocztowych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.