II SAB/Wa 27/20, Zasada transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3072278

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r. II SAB/Wa 27/20 Zasada transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Łukasz Krzycki, Tomasz Szmydt (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatków na wydarzenia zorganizowane przez gminę (...)

1. zobowiązuje Wójta Gminy (...) do rozpatrzenia wniosku D. S. z dnia (...) listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. w pozostałej części skargę oddala,

4. zasądza od Wójta Gminy (...) na rzecz D. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

D. S. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z (...) listopada 2019 r. (data wpływu do organu - 6 listopada 2019 r. - złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej - z adresu redakcja (...) D.S. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Wójta Gminy (...) (zwany dalej: Wójt, organ) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie następującej informacji publicznej:

1. przesłanie skanów wszystkich faktur związanych z zakupami i usługami dotyczącymi 3 wydarzeń - otwarciem SUW w (...), konferencją wodno-kanalizacyjną w Pałacu w (...) i występem artystycznym, który odbył się tuż po konferencji - opłaconych przez Gminę (...) i GCKiS;

2. dlaczego na konferencję obowiązywały zaproszenia i osoby bez zaproszeń nie mogły w niej uczestniczyć;

3. dlaczego na wydarzenia nie zaproszono byłych radnych Gminy (...), szczególnie tych z (...), a zaproszono mieszkańców, którzy angażowali się w kampanię wyborczą obecnego Wójta;

4. dlaczego konferencja nie była organizowana przez wydział odpowiedzialny za promocję w urzędzie lub GCKiS, tylko przez zewnętrzną firmę;

5. dlaczego konferencja nie została zorganizowana w Domu Strażaka lub Domu Ogrodnika, tylko w Pałacu, co wiązało się z dodatkowymi kosztami;

6. ile kosztowały powyższe wydarzenia, na jakie zakupy i usługi wydano środki (Gmina (...), GCKiS).

Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres email.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem z dnia (...) listopada 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż przedmiotowy wniosek nie może być rozpatrzony zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z powodu konieczności zsynchronizowania odpowiedzi z kilku działów. Podał jednocześnie, iż termin udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek został przedłużony do (...) grudnia 2019 r.

Ponadto w związku ze złożonym wnioskiem, organ pismem z (...) grudnia 2019 r., wezwał wnioskodawcę do przedłożenia: nazwy i adresu wydawcy, adresu redakcji oraz imienia i nazwiska redaktora naczelnego.

Pismem z (...) grudnia 2019 r. (data złożenia w organie) - skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z (...) listopada 2019 r.

Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia wnioskodawca wyjaśnił, iż do dnia złożenia skargi (tj. do (...) grudnia 2019 r.) Wójt nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz wyznaczony przez organ 14- dniowy termin na rozpoznanie wniosku. Podał, iż w przypadku przedłużenia terminu odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, organ administracji publicznej potraktował je jako jeden wniosek, mimo że wszystkie były wystosowane jako oddzielne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał jednocześnie, że organ utrudnia mu się prawo dostępu do informacji publicznej, które przysługuje mu zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Uważa, że działanie organu było celowe, aby nie odpowiadać na żaden z wniosków dotyczących wydarzeń - otwarcia SUW w (...), konferencji wodno-kanalizacyjnej w Pałacu w (...) i występu artystycznego, który odbył się po konferencji. Uzasadnionym w związku z tym jest zobowiązanie Wójta do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.).

W dalszej części skargi wnioskodawca przytoczył wybrane orzeczenia sądów administracyjnych odnoszące się do bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając podał, iż w związku ze złożonymi przez skarżącego w dniu (...) listopada 2019 r. pięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu rozpatrzenia ww. wniosków do dnia (...) grudnia 2019 r. Nadto pismem z (...) grudnia 2019 r. został wezwany do przedłożenia nazwy i adresu wydawcy, adresu redakcji oraz imienia i nazwiska redaktora naczelnego w celu zastosowania art. 13 u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe. Wnioskując bowiem o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazał adres redakcji.

W dniu (...) lutego 2020 r. (data wpływu do biura podawczego) do Sądu wpłynęło pismo skarżącego stanowiące replikę na złożoną przez organ odpowiedź na skargę. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co oznacza, że jako wnioskodawca nie musi tłumaczyć organowi kim jest i dlaczego potrzebuje uzyskać daną informację, również organ nie może wzywać go do przedłożenia tych informacji, jednocześnie uzależniając udostępnienie informacji publicznej od ich przedstawienia. Podkreślił, że w tytule wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym wniosek musi zostać rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach której został złożony.

Podał, że w związku z wezwaniem organu do wskazania, jaką redakcję reprezentuje wskazał te dane.

Uważa, że celem organu jest odwlekanie udostępniania jakichkolwiek informacji publicznych i prasowych. Wyjaśnił w tym zakresie, że od kilku miesięcy rzecznik prasowy Urzędu Gminy (...) oraz Wójt nie odpowiadają na pytania, które zadaje w ramach ustawy prawo prasowe. Organ uniemożliwia mu uzyskiwanie informacji publicznej, a 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi nie jest respektowany.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W świetle powołanych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: cbois).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ.j.w.).

Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, iż wniosek skarżącego dotyczył:

1) przesłania skanów wszystkich faktur związanych z zakupami i usługami dotyczącymi 3 wydarzeń - otwarciem SUW w (...), konferencją wodno-kanalizacyjną w Pałacu w (...) i występem artystycznym, który odbył się tuż po konferencji - opłaconych przez Gminę (...) i GCKiS; oraz wskazania:

2) dlaczego na konferencję obowiązywały zaproszenia i osoby bez zaproszeń nie mogły w niej uczestniczyć;

3) dlaczego na wydarzenia nie zaproszono byłych radnych Gminy (...), szczególnie tych z (...), a zaproszono mieszkańców, którzy angażowali się w kampanię wyborczą obecnego Wójta;

4) dlaczego konferencja nie była organizowana przez wydział odpowiedzialny za promocję w urzędzie lub GCKiS, tylko przez zewnętrzną firmę;

5) dlaczego konferencja nie została zorganizowana w Domu Strażaka lub Domu Ogrodnika, tylko w Pałacu, co wiązało się z dodatkowymi kosztami;

6) ile kosztowały powyższe wydarzenia, na jakie zakupy i usługi wydano środki (Gmina (...), GCKiS).

Nie budzi wątpliwości, iż żądane przez skarżącego informacje, dotyczące zadań finansowanych przez Gminę (...) są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są one bowiem w sposób bezpośredni związane z zadaniami wykonywanymi przez organ w sferze publicznej i finansowanymi ze środków publicznych. Bezspornym również jest, że Wójt, jako organ władzy samorządowej, obowiązany jest do udzielenia powyższej informacji.

Nie sporną jest także okoliczność, iż na przedmiotowy wniosek organ nie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest stanowisko organu, iż organ nie wie, czy skarżący działa jako osoba fizyczna, czy też przedstawiciel prasy, z tej przyczyny, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany z adresu redakcja (...) i informacja zwrotna ma zostać przesłana na ten sam adres.

Wyjaśnić w tym zakresie należy, że podmiot zobowiązany nie może pozbawić wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej, samodzielnie ustalając, że wniosek złożony został w innym trybie, o ile taka okoliczność, a więc fakt celu ponownego jej wykorzystania, nie wynika wprost z treści wniosku. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p. Na wnioskodawcy bowiem ciąży ewentualna odpowiedzialność związana z wykorzystywaniem informacji publicznej niezgodnie z przepisami u.d.i.p. Wobec powyższego, Wójt obowiązany jest rozpoznać wniosek skarżącego zgodnie z przepisami prawa. O tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 404/14, publ. cbois).

Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że jeśli celem wykorzystania informacji jest potrzeba wykorzystania tej informacji w pracy dziennikarskiej (co w przypadku tej sprawy nie wynikało z wniosku) - nie oznacza to automatycznie, że chodzić będzie o jej wykorzystanie w celach innych niż pierwotny publiczny cel, do którego została wytworzona. Wskazać należy, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. I, Warszawa 2013.

W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z (...) listopada 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności.

Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Z tych też przyczyn sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości (pkt 3 wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.

Sąd oddalił skargę także w części dotyczącej zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, by sąd administracyjny, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu, uprawniony był do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.