Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735957

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 18 października 2018 r.
II SAB/Wa 243/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski.

Sędziowie WSA: Iwona Maciejuk, Asesor Karolina Kisielewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi I. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 lutego 2017 r.

1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku I. S. z dnia 20 lutego 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi I. S. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącego z 20 lutego 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, dalej jako o zaopatrzeniu emerytalnym).

Z akt sprawy wynika, że I. S. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z 20 lutego 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) r. Wnioskodawca wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Pismo skarżącego wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2017 r.

W piśmie z 29 marca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy I. S. ma ustalone prawo do emerytury. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy," nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (24 lipca 2017 r.)

Organ emerytalno-rentowy w piśmie z 4 maja 2017 r., które wpłynęło do Ministra Spraw Wewnętrznych w dnu następnym, poinformował, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury oraz wyjaśnił, że od (...) lipca 1985 r. do (...) lipca 1987 r. I. S. pełnił zasadniczą służbę wojskową, od (...) września 1988 do (...) lipca 2009 r. (z przerwą od (...) września 1988 r. do (...) września 1989 r.) służył w Policji (MO). Został zwolniony ze służby w dniu (...) lipca 2009 r.

W dniu 18 lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej -Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie (18 lipca 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych poinformował skarżącego o ponownym przedłużeniu termin załatwienia sprawy (do 8 stycznia 2018 r.).

Z akt sprawy wynika, że Instytut Pamięci Narodowej odpowiedział na pismo organu w dniu 29 września 2017 r., zaś Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi w piśmie z 30 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 6 grudnia 2017 r.).

W piśmie z 12 grudnia 2017 r. (doręczonym skarżącemu 20 grudnia 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych zawiadomił go o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków, w terminie siedmiu dni oraz o terminie załatwienia sprawy (do 28 lutego 2018 r.).

I. S. w dniu 10 stycznia 2018 r. zapoznał się z aktami, następnie w piśmie z 15 stycznia 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący w piśmie z 14 marca 2018 r. (zatytułowanym "ponaglenie") na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. I. S. podkreślił, że organ nie rozpoznał jego wniosku w wyznaczony terminie (do 28 lutego 2018 r.), mimo że jak wynika z pisma z 12 grudnia 2017 r. zebrał materiał dowodowy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z 23 marca 2018 r. poinformował skarżącego, że "sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a" z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy" i wskazał nowy termin jej zakończenia (24 września 2018 r.).

W dniu 11 kwietnia 2018 r. I. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając że organ przekroczył termin, w którym winien załatwić sprawę. Na tej postawie wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie rozpoznał jego wniosku w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie dochowywał też kolejnych terminów, a po zawiadomieniu strony o zebraniu całego materiału dowodowego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. I. S. stwierdził, że organ podejmował czynność pozorne, "polegające głownie na wymianie korespondencji".

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się niekiedy, że sprawy o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec tego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organu. Minister dodał, że w rozpoznawanej sprawie, wszczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza, to że skarżący przed wniesieniem skargi na przewlekłość organu był zobowiązany wezwać Ministra do usunięcia naruszenia prawa (a nie wnieść ponaglenie). Organ wyjaśnił jednocześnie, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony i podniósł, że przedmiot sprawy powoduje, że nie jest możliwe "terminowe" jej załatwienie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Skarżący I. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 24 lutego 2017 r., w dniu 29 marca 2017 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (24 lipca 2017 r.). W dniu 18 lipca 2017 r., a więc niespełna dwa tygodnie po otrzymaniu w dniu żądanej informacji (co miało miejsce 5 lipca 2017 r.), i sześć dni przed upływem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz poinformował I. S. o nowym terminie wydania decyzji (8 stycznia 2018 r.). Z akt sprawy wynika, że organ, który od 6 grudnia 2017 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami oraz zebrał cały materiał dowodowy, nie tylko nie zakończył postępowania w wyznaczonym terminie (do 28 lutego 2018 r.), ale nie uczynił również tego mimo złożenia przez skarżącego w dniu 14 marca 2018 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa organ w dniu 23 marca 2018 r. po raz kolejny (czwarty) przedłużył ten termin, powołując się na konieczność "wszechstronnej i wnikliwej" analizy sprawy. Trzeba dodać, że także po wniesieniu przez skarżącego w dniu 11 kwietnia 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych w tej sprawie, organ nie rozpoznał jego wniosku z 20 lutego 2017 r. (do dnia wyrokowania organ nie poinformował o wydaniu decyzji).

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z tym jedynie zastrzeżeniem, że w postępowaniach tych (począwszy od 1 czerwca 2017 r.) stosuje się również nowe przepisy art. 96a-96n k.p.a. dotyczące mediacji. W związku z tym prawidłowe jest stanowisko Ministra wyrażone w odpowiedzi na skargę, że skarżący kwestionując opieszałość działania organu powinien złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a nie ponaglenie. Złożenie przez skarżącego do organu prowadzącego postępowanie pisma zatytułowanego "ponaglenie" (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym), a nie "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie oznacza jednak, że nie dochował on formalnych wymogów złożenia skargi na przewlekłość organu a pismo to należy traktować jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" o czym świadczy jego treść a nie tytuł.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.

W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (dotychczas mimo upływu niespełna 15 miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego decyzja nie została wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Minister 29 marca 2017 r., a więc ponad miesiąc od dnia otrzymania wniosku skarżącego (24 lutego 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Minister po uzyskaniu żądanych informacji w dniu 5 maja 2017 r. przez ponad dwa miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero 18 lipca 2017 r., zwrócił się do Komendanta Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tę czynność można było dokonać zdecydowanie wcześniej, zwłaszcza że skarżący wraz z wnioskiem o wydaniem decyzji wskazywał, że ma ustalone prawo do emerytury. Organ który od 6 grudnia 2017 r. dysponował żądanymi dokumentami, po zawiadomieniu skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.) jeszcze dwukrotnie przedłużył termin załatwienia sprawy (do 28 lutego 2018 r. a następnie w dniu 23 marca 2018 r. do 24 września 2018 r.).

Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ kilkakrotnie informował strony postępowania o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, Nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd mając na uwadze te okoliczności oraz konieczność zdyscyplinowania organu, wymierzył mu grzywnę w wysokości 500 zł.

Można dodać, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt 1 wyroku. O wymierzeniu organowi grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy (pkt 2 wyroku), natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.