II SAB/Wa 225/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2774790

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. II SAB/Wa 225/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.).

Sędziowie WSA: Przemysław Szustakiewicz, Sławomir Fularski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) lipca 2017 r.

1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. M. z dnia (...) lipca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie faktyczne

P. A. M., zwany dalej "Wnioskodawcą", wniósł skargę zarzucając organowi administracji przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jego wniosku z (...) lipca 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz. U. z 2018 r. poz. 132), zwanej dalej "ustawą emerytalną".

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji wobec wniosku Skarżącego.

Uzasadniając skargę wskazano m.in.:

- postępowanie w danej sprawie winno być zakończone 6 sierpnia 2017 r., a najpóźniej - 6 września 2017 r.; to termin określony w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.",

- organ administracji podjął mało znaczące czynności; to głównie wymiana korespondencji; działania te - szczególnie z perspektywy czasu - można nazwać pozornymi - nie zmierzały do załatwienia wniosku; polegały na: nadesłaniu (...) sierpnia 2017 r. informacji, że 10 lipca wszczęto postępowanie i sprawa będzie załatwiona w terminie do 1 marca 2018 r.; (...) sierpnia 2017 r. wysłano też pismo do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA a następnie - (...) grudnia 2017 r. - pisma do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do Komendanta Głównego Policji,

- w związku z bezskutecznym upływem terminu do wydania decyzji Skarżący wniósł ponaglenie ((...) marca 2018 r.),

- do dnia wniesienia skargi (datowanej (...) marca 2018 r.) Skarżący nie otrzymał decyzji wobec złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano:

- w przedmiotowej sprawie 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270); art. 8a ust. 1 i 2 znowelizowanej ustawy emerytalnej zobowiązuje organ administracji, aby w szczególnie uzasadnionych przypadkach - w drodze decyzji - wyłączył stosowanie art. 15c, 22a oraz 24a, w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

- krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- wymaga to od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy; do wydania decyzji nie wystarczy sam wniosek o wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy emerytalnej; organ musi wszechstronnie i wnikliwie zbadać sprawę; wymaga to podjęcia przezeń szeregu czynności wyjaśniających,

- w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne (czy rentowe) oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach; następnie będzie wymagało ustalenia, czy podlega - ewentualnie za jakie okresy i wobec służby w jakich formacjach - regulacjom ustawy emerytalnej zawartym z art. 15c, 22a oraz 24a,

- w razie potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o informację dotyczącą przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy emerytalnej, oraz innych - pozwalających na ocenę ustawowego wymogu, dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których wnioskodawca pełnił służbę (lub jej następcy prawnego), o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu, dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

- biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny sprawy - zobowiązanie organu do przeprowadzenia szeregu czynności, zanim wyda decyzję na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej - wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia; jest to bardzo istotne ze względu na materię, którą obejmuje ustawa - wysokość zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin; konstrukcja przepisów uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy wnioskodawca podlega w ogóle reżimowi art. 15c, 22a czy 24a ustawy emerytalnej; w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu przewlekłości postępowania mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny,

- wskazano również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę - około 4 250), wniesionych na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania"; w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego; występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ; nie unika on celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zbiera materiał dowodowy, konieczny do wydania decyzji; co warte podkreślenia, zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, gdzie wniesiono wnioski, na podstawie art. 8a ustawy emerytalnej.

Sąd:

- nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem - wbrew wywodom skargi - właściwy do orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej,

- rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 - dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądna granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 - dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i wyczerpaniu środków zaskarżenia - ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z 7 marca 2018 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 k.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Samo sprostanie tej powinności (w rozpatrywanej sprawie organ informował o kolejnych terminach rozpatrzenia wniosku) nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle.

Trafnie w skardze oraz odpowiedzi na nią przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie byłoby niezasadne.

Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy emerytalnej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Celowość podejmowanych czynności nie była nawet w skardze kwestionowana, choć - bezpodstawnie - określano je, jako pozorne, nic nie wnoszące do sprawy. Jednocześnie jednak organ w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym weń zarzutem przewlekłości postępowania, gdy chodzi o intensywność realizacji kolejnych działań (ich koncentrację). Jak trafnie podniesiono w skardze, pierwsze czynności podjęto zaraz po wszczęciu postępowania - w sierpniu 2017 r. - zaś kolejne dopiero w grudniu tego samego roku. Tymczasem - w świetle akt sprawy - odpowiedź na wysłane wówczas zapytanie wpłynęła na początku następnego miesiąca. Trafna jest więc wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy wszak załatwiać w terminie do dwu miesięcy.

W judykaturze przyjmuje się, że prowadzenie czynności bez stosownej dynamiki pomiędzy poszczególnymi działaniami (koncentracji), stanowi także o przewlekłości postępowania. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie miało to miejsce.

Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy (jak wskazano - do dwu miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych) uzasadnione było zobowiązanie organu przez Sąd do załatwienia sprawy w czasie 30 dni. Przy określaniu terminu Sąd miał na uwadze, że organ jest obowiązany umożliwić jeszcze Wnioskodawcy zapoznanie się z treścią zebranej dokumentacji oraz zgłoszenie ewentualnych uwag.

Jednocześnie zasadne są w wywody organu, że - w realiach niniejszej sprawy - nie sposób uznać, aby - przy rozpatrywaniu wniosku - doszło do oczywistego a więc rażącego naruszenia prawa. Trzeba mieć na względzie, że organ podejmował wprawdzie czynności opieszale. Były one jednak generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne było zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny - zamieszczonych w k.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Nie sposób w takim przypadku przepisać osobie odpowiedzialnej za organizację urzędu bądź osobiście opracowującej projekt orzeczenia indywidualnej odpowiedzialności za uchybienie w zakresie generalnie terminowego załatwienia spraw. Zadaniem organu jest w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym czasie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych.

W rozpatrywanej sprawie po wpływie wniosku do organu poinformowano Skarżącego, że jego sprawa zostanie załatwiona do początku marca 2018 r. W tym czasie podejmowano czynności, zmierzające do załatwienia sprawy choć czyniono to opieszale. Wnioskodawca wniósł skargę (...) marca 2018 r. - po upływie niespełna trzech tygodni od daty zakreślonej przez organ do załatwienia jego sprawy. Jedynie do dnia wniesienia skargi mogły z kolei podlegać ocenie Sądu czynności organu, w kontekście jej zarzutów (prowadzenia postępowania przewlekle). Późniejszego okresu nie obejmuje bowiem przedłożona Sądowi dokumentacja sprawy.

Podsumowując, zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania. Brak jednak przesłanek dla uznania, jakoby doszło przy tym do rażącego naruszenia prawa, w kontekście procedowania w konkretnej sprawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

--8

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.