Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1476651

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 15 maja 2014 r.
II SAB/Wa 178/14
Informacje o wynagrodzeniu osób sprawujących funkcje w organach władzy publicznej jako informacja publiczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.).

Sędziowie WSA: Stanisław Marek Pietras, Sławomir Fularski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej

1.

zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. z dnia (...) stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt II, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) stycznia 2014 r. M. J. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji publicznej na piśmie przez podanie:

1) Kto podjął decyzję o odwołaniu pierwszego konkursu na stanowisko szefa Departamentu Ewidencji Państwowych, który został ogłoszony w połowie listopada 2013 r. w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz z jakich przyczyn został odwołany pierwszy konkurs, a ponadto wniósł o wydanie kopii dokumentów, na postawie których został odwołany pierwszy konkurs na szefa Departamentu Ewidencji Państwowych oraz ogłoszony drugi konkurs na to stanowisko,

2)

osobno wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto wraz ze wszystkimi dodatkami, jakie otrzymuje R. K., a ponadto jakie stanowiska publiczne ta osoba piastuje.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSW w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że nabór na stanowisko Szefa Departamentu Ewidencji Państwowych został anulowany przez dyrektora generalnego MSW na polecenie Szefa Służby Cywilnej, a decyzję o ponownym ogłoszeniu naboru podjął dyrektor generalny MSW.

Podał także, że R. K. zajmuje stanowisko zastępcy Dyrektora Departamentu Ewidencji Państwowych MSW oraz ma powierzone dodatkowo wykonywanie obowiązków związanych z zarządzaniem Departamentem Teleinformatyki w MSW.

Natomiast w odniesieniu do zapytania o wynagrodzenie R. K. wskazał, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, iż wynagrodzenie członka korpusu służby cywilnej wypłaca się na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630 z późn. zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych M. J. podniósł, że organ bezzasadnie uchylił się od udzielenia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia brutto i netto wraz ze wszystkimi dodatkami, jakie uzyskuje R K. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia jego wniosku o udzielnie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organowi odmawiającemu udzielenia informacji publicznej dotyczącej wydatkowania środków publicznych na osobę pełniącą funkcję publiczne (funkcjonariusza publicznego) zarzucił rażące naruszenie:

1)

art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1i 2 w zw. z art. 3 ust. pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 Kodeksu karnego oraz w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej,

2)

art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ uznał, że żądana informacja narusza dobra prawnie chronione.

Skarżący stwierdził, że żądanie udzielenia wnioskowanej informacji mieści się w granicach zakreślonych przez Trybunał Konstytucyjny odnośnie osób pełniących funkcje publiczne (wyrok TK z 20.03.2006 K 17/05, OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, które w jego ocenie potwierdza, że informacja dotycząca wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem z dnia 29 stycznia 2014 r.

Ponadto wskazał, powołując się na brzmienie art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wysokość wynagrodzenia brutto i netto zastępcy dyrektora departamentu MSW nie ma związku z pełnioną funkcją (tzn. warunkami jej powierzenia i wykonywania) i jest indywidualną sprawą ze stosunku pracy, uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. powołanego w odpowiedzi na wniosek oraz w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Służbie Cywilnej, w przepisach Kodeksu Pracy i innych przepisach prawa pracy. Wysokość wynagrodzenia jest elementem umowy o pracę, której treść jest znana tylko osobom, które są jej stronami. Ponadto umowa o pracę jest dokumentem prywatnym, który umieszczony jest w aktach osobowych pracownika, a ich treść nie może być udostępniana bez zgody pracownika osobom trzecim. Realizując ten obowiązek pracodawca musi respektować przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.).

Organ podkreślił jednocześnie, że wskazał skarżącemu akt prawny na postawie, którego zostało ustalone wynagrodzenie zastępcy dyrektora departamentu, którego dotyczył wniosek. Na potwierdzenie zajętego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli stawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, jak stanowi przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzję administracyjne;

2)

postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje prawa podatkowego wydawane w indywidulanych sprawach (...);

8)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach w pkt 1-4a.

W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

By możliwa była ocena wystąpienia bezczynności, w pierwszej kolejności ustalenia wymagają kwestie, czy istotnie żądnie dotyczy informacji publicznej oraz czy jego adresat jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej "udip".

Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępne w internecie).

W niniejszej sprawie skarżący wniósł, m.in. o podanie osobno wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto i brutto wraz ze wszystkimi dodatkami, R. K., zajmującego stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ewidencji Państwowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, któremu powierzono dodatkowo obowiązki związane z zarządzaniem Departamentem Teleinformatyki MSW.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że definicja majątku publicznego w ujęciu przedmiotowym oznacza majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem, zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (zob. A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Zwraca się również uwagę, że informacje w zakresie majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem. (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn...., s. 187).

Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, co wynika m.in. z wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wr 383/12 - dotyczącego wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej; w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta i innych pracowników samorządowych (orzeczenia dostępne w internecie).

Transparentność życia publicznego zaakcentował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK - A z 2006 r. Nr 3, poz. 30) stwierdzając, iż w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób.

W ocenie Sądu żądanie ujawnienia wynagrodzenia, jakie otrzymuje R. K., dotyczy informacji publicznej, gdyż wymieniony jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 Kodeksu karnego, stanowiącego, iż osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynność usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określane lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Ponad wszelką wątpliwość Minister Spraw Wewnętrznych jako członek władzy wykonawczej, jaką jest Rada Ministrów, jest organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2- miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, do czego zobowiązuje go przepis art. 16 ust. 1 i 2 udip. Oznacza to, że z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a dany akt nie został podjęty. W szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich dokonaniu lub podjęciu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty.

W niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie można uznać za udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 udip) odesłania skarżącego w piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów regulującego zasady wynagrodzenia członków korpusu Służby Cywilnej.

Natomiast powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na przepisy o ochronie danych osobowych, czy też prywatność osoby, której dotyczyło żądanie, nie niweczy stanu bezczynności. Mogłoby spowodować taki skutek, gdyby organ po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie wynagrodzenia na podstawie art. 5 ust. 2 udip w przewidzianej dla tej czynności formie prawnej decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie podlegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.