II SAB/Wa 146/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2975906

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. II SAB/Wa 146/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.).

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki, Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej

1. zobowiązuje Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do rozpatrzenia wniosku J. K. z dnia (...) marca 2018 r. za wyjątkiem punktu 1 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddala skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądza od Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) marca 2018 r. J. K. zwrócił się do Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, zwanej dalej "CKE", o przekazanie informacji na temat konkursu na dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej w P., prosząc o podanie:

1) Ilu kandydatów przystąpiło do konkursu,

2) Jakim stażem pracy na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem pracowników wykazali się poszczególni kandydaci,

3) W jakich instytucjach pracowała M. K. na stanowisku związanym z kierowaniem zespołem pracowników. Wraz ze wskazaniem nazwy instytucji i czasu pracy oraz zajmowanego stanowiska.

Jednocześnie J. K. wniósł o udostępnienie kopii dokumentów poświadczających zajmowanie przez M. K. stanowiska związanego z zarządzeniem zespołem pracowników oraz dokumentację oceny poszczególnych kandydatów.

Jak wskazała w odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Egzaminacyjna, konkursy na stanowiska dyrektorów okręgowych komisji egzaminacyjnych są organizowane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", tj. art. 9d ust. 12 oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 października 2015 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i stanowisko dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (Dz. U. poz. 1827), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie konkursu", wydanego na podstawie art. 9d ust. 14 powołanej wyżej ustawy.

Pismem z (...) marca 2018 r. nr (...) Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej poinformował, że do konkursu przystąpiło dwóch kandydatów oraz że wybrany kandydat spełnił wymagania ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia w sprawie konkursu. Organ jednocześnie wskazał, że dokumenty dotyczące M. K. są dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej.

Pismo to zostało zwrócone przez pocztę do CKE w dniu (...) kwietnia 2018 r., a skan pisma nadano na adres e-mail wnioskodawcy w dniu (...) kwietnia 2018 r.

Pismami z (...) kwietnia 2018 r. wnioskodawca ponownie zwrócił się o udzielenie żądanych informacji, prosząc dodatkowo o udostępnienie kopii dokumentacji konkursowej, w tym dokumentów poświadczających zajmowanie przez M. K. stanowiska związanego z zarządzeniem zespołem pracowników oraz dokumentacji oceny poszczególnych kandydatów.

Pismem z (...) maja 2018 r. nr (...) organ ponownie poinformował wnioskodawcę, że dokumenty złożone przez poszczególnych kandydatów są dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej. Organ jednocześnie wskazał, że ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani przepisy rozporządzenia w sprawie konkursu nie przewidują sporządzenia "dokumentacji oceny poszczególnych kandydatów", a zatem CKE nie dysponuje żądanymi dokumentami.

Organ wskazał też, że indywidualne informacje poszczególnych kandydatów nie stanowią informacji publicznej, albowiem w przepisach regulujących tryb konkursowy brak jest przepisu analogicznego do art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że informacje o kandydatach, którzy stawili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze.

Pismem z (...) lipca 2018 r. J. K. ponownie zwrócił się o dokumenty dotyczące M. K. oraz wystąpił o dokumentację przebiegu konkursu, żądając jednocześnie wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Pismem z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) organ poinformował stronę, że brak jest podstaw do wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do dokumentów dotyczących M. K.

Odnośnie żądania przekazania protokołu z przebiegu konkursu, listy pytań do kandydatów oraz ich odpowiedzi, a także podania składu komisji organ poinformował stronę, że przepisy regulujące tryb przeprowadzenia konkursu, tj. ustawa o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie konkursu nie nakładają na niego obowiązku podawania tych informacji do informacji publicznej, ani też nie przewidują prawa wglądu do tych dokumentów. Przedmiotowe informacje są jedynie elementem procedury wyboru kandydata, nie mają zatem charakteru informacji publicznych, a osoby je sporządzające nie są funkcjonariuszami publicznymi. Dopiero dokument powołania na dyrektora ma charakter dokumentu urzędowego. Jednocześnie organ zaznaczył, że ujawnienie treści pytań zadawanych kandydatom uniemożliwiłoby wykorzystanie tych pytań w innych konkursach.

Pismem z (...) sierpnia 2018 r. J. K. wniósł do Ministerstwa Edukacji Narodowej - za pośrednictwem Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej - odwołanie od pisma Centralnej Komisji Egzaminacyjnej z (...) sierpnia 2018 r., podnosząc, że ww. pismo CKE jest decyzją administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do udostępnienia:

1) dokumentów poświadczających 3-letnie zajmowanie stanowiska kierowniczego, w tym kierowania zespołem pracowników, przez M. K., które złożyła, przystępując do konkursu na dyrektora OKE P. bądź sporządzenia w formie wykazu miejsc wykonywania funkcji kierowniczych wraz z okresem i datami rozpoczęcia i zakończenia, nazw dokumentów oraz osób poświadczających 3-letnie zajmowanie stanowiska kierowniczego zgodnie z warunkami konkursu;

2) dokumentacji przebiegu konkursu na stanowisko dyrektora OKE P. w tym szczególnie protokołu przebiegu konkursu, listy pytań zadawanych kandydatom i ich odpowiedzi, składu komisji konkursowej oraz zajmowanych stanowisk lub sprawozdania z innej formy przeprowadzenia konkursu.

Centralna Komisja Egzaminacyjna pismem z (...) września 2018 r. przekazała odwołanie do Ministerstwa Edukacji Narodowej.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o:

1) uznanie, że dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej dopuścił się rażącego naruszenie przepisów k.p.a. i ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez świadome usiłowanie wprowadzenie w błąd skarżącego;

2) w przypadku przyznania wniosków skarżącego za prawdziwe nałożenie na dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej maksymalnej grzywny przewidzianej w p.p.s.a.,

3) zobowiązanie dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej do ujawnienia wnioskowanej informacji publicznej,

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, iż w ustawie o dostępie do informacji publicznej precyzyjnie wymieniono osoby, o których należy udzielać informacji. Należy do nich M. K., gdyż pełniła funkcje publiczne związane z zajmowaniem stanowiska kierowniczego, wg M. S. Dyrektora CKE, w wymiarze co najmniej 3-letnim. Wobec tego przebieg pracy M. K. w części dotyczącej pełnienia funkcji publicznych jest informacją publiczną. Skoro ktoś pełni funkcję wicedyrektora OKE P., czy wcześniej Szkoły Podstawowej to niewątpliwie jest to związane z pełnieniem funkcji publicznej w administracji państwowej, w jednostce budżetowej (por. art. 115 § 13 k.k.).

Także dokumenty związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem czy pełnioną funkcją, a w szczególności dokumenty wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej stanowią informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także formy. Jeżeli żądana informacja publiczna dotyczy imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, czy też innych danych określonych u.d.i.p. lub nawet informacji w niej niewymienionych, a ściśle związanych z pełnioną aktualnie lub w przeszłości funkcją publiczną (w tym szeroko rozumianych kompetencji do zajmowania stanowiska, sposobu powołania na stanowisko w jednostce budżetowej administracji publicznej), to nie może ta okoliczność być podstawą prawną przy odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności funkcjonariusza publicznego.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że w terminie udzielał odpowiedzi na pisma z (...) marca 2018 r., (...) kwietnia 2018 r. i (...) lipca 2018 r., odnosząc się do charakteru żądanych informacji. W związku z powyższym brak jest podstaw do twierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności, czy też, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu informacje, o które zwrócił się skarżący, nie stanowią informacji publicznej, stąd brak było podstaw prawnych do wydawania w tej sprawie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej.

Organ stwierdził, iż dokumenty złożone przez poszczególnych kandydatów w konkursie, w tym dokumenty M. K., są dokumentami prywatnymi, w związku z powyższym nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej na wstępie ustawy, albowiem w obowiązujących przepisach, tj. ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 23 października 2015 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i stanowisko dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej brak jest przepisu analogicznego do art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. 

Ww. przepisy nie nakładają również obowiązku publikowania dokumentacji przebiegu konkursu oraz nie przewidują prawa wglądu w te dokumenty. Przedmiotowe informacje są jedynie elementem procedury wyboru kandydata, natomiast osoby je sporządzające nie są funkcjonariuszami publicznymi, nie można zatem uznać, że stanowią informację publiczną. Dopiero dokument powołania na dyrektora ma charakter dokumentu urzędowego i podlega upublicznieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora Centralnej komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) marca 2018 r. ponowionego wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2018 r. i (...) lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. - dalej u.d.i.p.) stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Nadto skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 p.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

Skarżący J. K. domagał się udostępnienia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji:

1. o ilości kandydatów, którzy przystąpili do przedmiotowego konkursu;

2. dokumentów poświadczających 3-letnie zajmowanie stanowiska kierowniczego w tym kierowania zespołem pracowników przez panią M. K., które złożyła, przystępując do konkursu na dyrektora OKE P., bądź sporządzenie w formie nazw dokumentów oraz osób poświadczających 3-letnie zajmowanie stanowiska kierowniczego zgodnie z warunkami konkursu;

3. dokumentacji przebiegu konkursu na stanowisko Dyrektora OKE P., w tym w szczególności protokołu przebiegu konkursu, listy pytań zadawanych kandydatom i ich odpowiedzi, składu komisji konkursowej oraz zajmowanego stanowiska lub sprawozdania z innej formy przeprowadzenia konkursu.

Odpowiedzi w zakresie punktu 1 wniosku organ udzielił w piśmie z dnia (...) marca 2018 r., wskazując, że do konkursu na dyrektora Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej przystąpiło dwoje kandydatów, a jednym z nich była M. K. W tym też zakresie skargę na bezczynność należało oddalić.

W pozostałym zakresie wniosku organ pismami z dnia (...) marca 2019 r., (...) maja 2018 r. oraz (...) sierpnia 2018 r. konsekwentnie powiadamiał skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dokumenty przekazane przez M. K. stanowią jej dokumenty prywatne.

Odnośnie natomiast żądania przekazania protokołu konkursu, listy pytań oraz ich odpowiedzi, a także podania składu komisji organ wyjaśnił, że przepisy regulujące tryb przeprowadzenia konkursu, tj. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 23 października 2015 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i stanowisko dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1827 z późn. zm.) nie nakładają na niego obowiązku podawania tych informacji do informacji publicznej, ani też nie przewidują prawa wglądu do tych dokumentów. Nie można zatem uznać, że przedmiotowe informacje mają charakteru informacji publicznych, albowiem są jedynie elementem procedury wyboru kandydata, natomiast osoby je sporządzające nie są funkcjonariuszami publicznymi. Dopiero dokument powołania na dyrektora ma charakter dokumentu urzędowego.

Organ ponadto przyjął, że ujawnienie treści pytań zadawanych kandydatom uniemożliwiłoby wykorzystanie pytań w innych konkursach.

Analizując żądania skarżącego, zwrócić należy na uwagę, iż zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt g u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W tym miejscu wskazać należy, że przepis ten został wprowadzony ustawą z 17 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 132, poz. 1110), która wprowadzała zmiany w licznych ustawach w zakresie zasad naboru na stanowiska publiczne. W większości z tych przepisów wprowadzono zasadę publikowania informacji o konkursach, kandydatach i innych okolicznościach w Biuletynie Informacji Publicznej z dodatkowym wskazaniem, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informacje publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze.

Z uwagi na fakt, że ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. nie wprowadzono zmian we wszystkich regulacjach dotyczących naboru kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w art. 15 tej ustawy dodano pkt g do art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Przepis ten, a w szczególności sformułowanie "w zakresie określonym w przepisach odrębnych", w kontekście zmian dokonanych ustawą zmieniającą z 17 czerwca 2005 r. i przepisów u.d.i.p., nie może być jednak interpretowany w ten sposób, że informacją publiczną w zakresie naboru kandydatów na wolne stanowiska są tylko dane wyraźnie za taką informację uznane w odrębnych przepisach.

Przekładając to na stan faktyczny przedmiotowej sprawy, nie można, zdaniem Sądu, uznać, że informacją publiczną jest jedynie ogłoszenie o konkursie, przeprowadzonym w oparciu o art. 9d ust. 12 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić należy, że publiczne ogłoszenie o konkursie z tego przepisu, wynikające z § 3 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 października 2015 r. jest konsekwencją narzucenia formy przeprowadzania konkursu jako otwartej, a więc skierowanej do szerokiego grona kandydatów, a nie ograniczeniem informacji kwalifikowanych jako publiczne.

Zdaniem Sądu przepis art. 6 ust. 3 lit. g u.d.i.p. za informację publiczną uznaje wszelkie informacje wskazane w przepisach odrębnych związane bezpośrednio z naborem na wolne stanowiska, a nie tylko te, które w odrębnych przepisach za takie informacje wprost są uznawane. Nie można pominąć bowiem również faktu, że przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji podlegających udostępnieniu jako informacje publiczne i nie można wykluczyć, że dana informacja będzie stanowiła informację publiczną wskazaną w jednym, kilku lub żadnym z wymienionych w tym przepisie punktów. Istotne dla oceny, czy dana informacja stanowi informację publiczną ma dokonane na wstępie ustalenie, że dotyczy ona zadań publicznych podmiotów, które te zadania wykonują i korzystają w tym zakresie z publicznych pieniędzy. A taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przebieg otwartego konkursu na stanowisko dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej winien być przejrzysty, a temu służy udostępnienie jako informacji publicznej protokołu komisji konkursowej. To, że głosowanie komisji odbywa się w trybie tajnym nie oznacza, że protokół posiedzenia tej komisji również objęty winien być tajnością. Prace komisji konkursowej dokumentuje się bowiem w protokole (§ 11 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia wykonawczego). Zarówno protokół, jak i uchwała komisji są dokumentami wytworzonymi przez komisję konkursową powoływaną przez Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i pozostają w jego dyspozycji.

Stosownie do brzmienia § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 25 października 2015 r. protokół komisji konkursowej zawiera:

1) imiona i nazwiska przewodniczącego oraz pozostałych członków komisji konkursowej;

2) imiona i nazwiska kandydatów;

3) uchwały o dopuszczeniu albo niedopuszczeniu kandydatów do drugiego etapu postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia poszczególnych kandydatów;

4) informację o koncepcji pracy na stanowisku odpowiednio dyrektora Komisji Centralnej albo dyrektora komisji okręgowej, zaprezentowanej przez poszczególnych kandydatów podczas rozmowy, o której mowa w § 8 ust. 1, pytania zadane kandydatom w czasie tej rozmowy i zwięzłą informację o udzielonych odpowiedziach;

5) informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów w kolejnych turach głosowania;

6) informację o wyniku postępowania konkursowego.

Protokół ten podpisują członkowie komisji obecni na danym posiedzeniu. (art. 11 ust. 3).

Opisany dokument zatem, w ocenie Sądu, niewątpliwie zawiera informację w sprawach publicznych i jako taki stanowi - wbrew błędnemu stanowisku organu - informację publiczną. Informację publiczną stanowi też informacja o składzie komisji konkursowej. Pozostałe żądane przez skarżącego informacje dotyczące listy pytań zadawanych kandydatom i odpowiedzi kandydatów na zadawane pytania będą stanowiły informację publiczną, o ile treść tych pytań i odpowiedzi została zawarta w protokole komisji konkursowej.

Informacją publiczną są również, w ocenie Sądu, dokumenty prywatne przekazane komisji konkursowej przez poszczególnych kandydatów dotyczące kwestii wymaganego stażu pracy. Wykaz dokumentów został bowiem określony w § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. W pierwszym etapie postępowania konkursowego następuje weryfikacja pod względem formalnym ofert złożonych przez kandydatów (§ 5 rozporządzenia). Jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie, to komisja konkursowa podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia danego kandydata do drugiego etapu postępowania konkursowego (§ 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia).

Informacja zatem o treści złożonych przez kandydata dokumentów i wgląd do tych dokumentów w zakresie stażu pracy i wymaganego doświadczenia zawodowego jest informacją publiczną, gdyż dotyczy kwestii spełnienia warunków formalnych przez danego kandydata.

Dodać też należy, iż NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15 wyjaśnił, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., nie określają zakresu dostępności do informacji o naborze (to już bowiem wynika z art. 1 ust. 2 tej ustawy), lecz normują ów nabór, wyznaczając jego zakres, a tym samym w jego ramach ex lege wszystkie informacje stanowią informację publiczną na mocy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. P. Sitniewski, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wrocław 2011, s. 121). Przy tym zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2488/13 jawna jest informacja o wszystkich kandydatach biorących udział w naborze na funkcję publiczną, nie zaś tylko o osobach wybranych. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 683/09: "informacje o kandydatach którzy zgłosili się do naboru, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze" (por. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, CBOSA).

Reasumując, Sąd stwierdza, że Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia (...) marca 2019 r. za wyjątkiem punktu 1 wniosku. Owa bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. i stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność organu w niniejszej sprawie wynikała natomiast z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponownie rozstrzygając wniosek, z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., rozważeniu przez organ podlegać będzie i to, czy w żądanych dokumentach nie ma informacji podlegających prawnej ochronie z ust. 1 i ust. 2 zd. 1 tego przepisu, z uwzględnieniem tego, że w przypadku osoby już wyłonionej na stanowisko dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej, czyli pełniącej funkcje publiczne, ograniczenie to nie dotyczy informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunków powierzenia i wykonywania funkcji. Trzeba przy tym zaznaczyć, że stwierdzając bezczynność organu, sąd nie jest władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści.

Z uwagi na fakt, iż Sąd nie stwierdził, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniosek o wymierzenie organowi grzywny okazał się bezzasadny. Orzeczenie Sądu w tym zakresie oparte zostało o przepis art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.