Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1788108

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 12 sierpnia 2015 r.
II SAB/Sz 73/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Barbara Gebel.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. C.-K. na bezczynność Przedsiębiorstwa A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. Zobowiązuje Przedsiębiorstwo A. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

II. Stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. Zasądza od Przedsiębiorstwa A. na rzecz skarżącego P. C.-K. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 28 maja 2015 r. P. C. - K. zwrócił się do P. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) Jakie rejestry/ ewidencje/ systemy komputerowe/ systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów/ zobowiązań/ wydatków/ funkcjonują w ww. Spółce?

Odnośnie każdego funkcjonującego zbioru wniósł o udzielenie odpowiedzi na pytania:

1. Czy zbiór informacji prowadzony jest w formie elektronicznej?

W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie z pkt 1 ppkt 1 w odniesieniu do zbioru:

1. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru? Jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru ? - skarżący wniósł o przesłanie stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia/ eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przygotowania zestawienia/ eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie/ eksport ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawienia/ eksportu ze zbioru?

4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić Spółkę o woli wglądu do wymienionego rejestru?

2. Jakie informacje odnośnie pozycji gromadzi zbiór?

3. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru? - skarżący wniósł o przesłanie ich kopii.

4. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

2) W przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z punktu 1 - na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów?

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki - pismem przesłanym skarżącemu w dniu 15 czerwca 2015 r. - poinformował wnioskującego, że jego wniosek nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska, pełnomocnik wskazał, że P. jest spółką prawa handlowego, a informacje wymagane przepisami prawa od spółki prawa handlowego jako informacje publiczne, są udostępnione na stronie internetowej www.pgkkamien.pl. Ponadto z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak jest podstaw udostępnienia wnioskowanych danych. Umowy dotyczące funkcjonowania Spółki zawarte przez spółkę prawa handlowego z innymi podmiotami są czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Żądanie udostępnienia takich danych jak wnioskowane, dotyczących między innymi systemów komputerowych, czy finansowo-księgowych, które są niewątpliwie objęte również ochroną prawa autorskiego, wykraczałoby poza zakres obowiązku udzielania "informacji o swojej działalności" i naruszałoby prawa osób trzecich.

Ponadto zdaniem pełnomocnika żądane informacje, nie są informacjami publicznymi, ponieważ nie dotyczą żadnej konkretnej sprawy, co uzasadniałoby nadanie im takiego waloru, ponieważ nie są związane z wykonywaniem przez Spółkę bezpośrednio, czy pośrednio władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych. Stosowanie jakichkolwiek systemów komputerowych przez Spółkę należy do sfery interesów gospodarczych Spółki, nie dotyczy natomiast sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Fakt, że j.s.t. jest wspólnikiem Spółki, nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z jej działalnością są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną, ponieważ gdyby tak było wówczas pozycja Spółki na tle innych przedsiębiorców byłaby nieporównywalnie gorsza, prowadząca do jej dyskryminacji w życiu gospodarczym.

Z uwagi na powyższe oraz fakt, że zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, pełnomocnik wywiódł, że w zakresie informacji nieudostępnionych elektronicznie, żądane informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto zaznaczył, że Spółka nie ma obowiązku prowadzenia urządzenia ewidencyjnego w postaci rejestru, czy ewidencji umów oraz jego publikowania, ponieważ nie jest to wymagane żadnymi przepisami prawa, co oznacza, że w tym zakresie Spółka nie dysponuje taką informacją publiczną, która podlegałaby udostępnieniu. Rejestr, czy ewidencja jest związana tylko z bieżącym działaniem Spółki i nie odnosi się do spraw publicznych, zatem ma charakter roboczy, wewnętrzny i pomocniczy.

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. P. C. - K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność P. Spółki w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznych, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 28 maja 2015 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu P. C. - K. wywiódł, że adresatem nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku udostępnienia informacji publicznej może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Przytoczył wyroki sądów administracyjnych, wyrażające pogląd, że podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu przepisów są również spółki komunalne, które realizują zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy i przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi (wyrok WSA W Olsztynie z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 799/05).

P. jest własnością gminy K., na dowód czego skarżący załączył wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast majątek publiczny oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym". Zatem prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że udzieliła już odpowiedzi na wniosek z dnia 28 maja 2015 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2015 r. P. C. - K. przytoczył wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SAB/Sz 53/13, w którym Sąd zaprezentował stanowisko, że spółka komunalna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Odnośnie żądanej informacji publicznej wywiódł, że stanowi ona informację publiczną, ponieważ taką informacją jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne, spółki komunalne realizujące zadania władzy oraz dotyczy wprost trybu działania i organizacji pracy podmiotu publicznego. W związku z powyższym w ocenie skarżącego poza sporem pozostaje charakter żądanych informacji, natomiast Spółka nie udostępniając wnioskowanych informacji, wskazując na potencjalne wyłączenie ich jawności, nie wydała jednocześnie decyzji administracyjnej, która musi zostać wydana jeżeli następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił P. bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 28 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji odnośnie rejestrów, ewidencji, systemów komputerowych, systemów finansowo-księgowych, funkcjonujących w tym Przedsiębiorstwie, obejmujących informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań i wydatków.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy, tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.

Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545).

Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).

Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Jak już wcześniej wskazano obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, niebędących organami władzy publicznej, wśród których wymienia się podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a ponadto niektóre organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 3 ustawy wszystkie te podmioty obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. P. jest bowiem spółką prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem wymienionym w KRS - jest Gmina K. Spółka powołana w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej jest zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wykonuje ona zadania publiczne (m.in. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków), a także dysponuje majątkiem publicznym.

W odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek z dnia (...) r. wskazano, że udostępnienie żądnych przez niego informacji nie jest możliwe z uwagi na to, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takich informacji w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej a przy tym prawo do informacji w tym przypadku podlega ograniczeniu - zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 tej ustawy - ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Spółki, umowy dotyczące funkcjonowania spółki zawarte przez spółkę prawa handlowego z innymi podmiotami są czynnością prawną o charakterze dwustronnym, a jej postanowienia dotyczą obu stron umowy, czyli także praw osób innych niż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Prawa osób trzecich naruszałoby także udostępnienie danych dotyczących systemów komputerowych czy systemów finansowo - księgowych, które są objęte ochroną prawa autorskiego.

Z przyczyn omówionych już powyżej nie można jednak podzielić poglądu Spółki co do braku obowiązku udostępniania informacji publicznej z uwagi na to, ze jest ona spółką prawa handlowego.

Należy podkreślić, że chociaż Spółka powołała się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 cytowanej ustawy to jednak nie wydała decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji gdy następuje ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy., a tym samym uznać należy, że P. pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Słusznie więc skarżący podnosi, że w przypadku, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Spółka nie wydała jednak decyzji odmawiającej dostępu do informacji. Decyzja taka winna bowiem wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, a także wskazywać konkretną normę prawną stanowiącą podstawę takiej odmowy. Treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej.

W ocenie Sądu, pismo sporządzone przez Spółkę w odpowiedzi na wniosek nie stanowi decyzji. Pismo podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej stanowi bowiem decyzję o odmowie udostępnienia tej formacji tylko wtedy, gdy zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie i podpis upoważnionego pracownika. Brak któregoś z ww. elementów skutkuje tym, że pisma takiego nie można uznać za decyzję administracyjną o której mowa w art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

W tej sytuacji wniosek Spółki o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącemu stosownej informacji należało uznać za niezasadny.

Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie nieznacznie tylko przekraczającym termin o jakim mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretował przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych.

Reasumując, P. mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi powinna ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z 28 maja 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli podmiot obowiązany uzna, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w myśl przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien wydać na podstawie art. 16 tej ustawy decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia.

Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.