Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814201

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 3 września 2015 r.
II SAB/Sz 65/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Makowska.

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Katarzyna Sokołowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie rozpoznania zażalenia

I.

umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia (...) nr (...),

II.

stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III.

stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. grzywnę w wysokości (...) ((...)) złotych.

V. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. J. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

E. J. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyrażające się w rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z dnia (...) r. skarżąca domagała się od Wójta Gminy K. wydania zaświadczenia o zgodności ze stanem faktycznym złożonego przez nią oświadczenia, z którego wynikało, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne położone w miejscowości P., gmina K. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. (doręczonym 15 kwietnia 2013 r.) skarżąca została wezwana do uzupełnienia - w terminie 7 dni pod rygorem odmowy poświadczenia oświadczenia - braków formalnych wniosku poprzez złożenie dokumentów potwierdzających posiadanie wykształcenia rolniczego i co najmniej 3 - letniego stażu pracy w rolnictwie lub w przypadku posiadania wykształcenia innego niż rolnicze, co najmniej 5-letniego stażu pracy w rolnictwie oraz decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie dopłat bezpośrednich za ostatnie 5 lat. W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosku, postanowieniem z dnia (...) r. Wójt Gminy K. odmówił wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści, wskazując w uzasadnieniu, że gmina nie posiada dokumentów, w oparciu o które mogłaby potwierdzić oświadczenie skarżącej. Z uzasadnienia wynika, że E. J. nie figuruje w rejestrze byłych i obecnych mieszkańców gminy K., nie przedstawiła organowi żadnych dokumentów potwierdzających jej wykształcenie rolnicze bądź potwierdzających staż pracy w rolnictwie. Z posiadanych informacji i dokumentów wynika jedynie, że skarżąca opłaca podatek rolny od nieruchomości stanowiącej działkę o numerze (...) o powierzchni (...) ha, obręb P., natomiast Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. potwierdziła fakt zawarcia z E. J. umowy dzierżawy. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Wójta Gminy K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., które postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na potrzebę uzupełnienia postępowania poprzez ustalenie geograficznego położenia gospodarstwa rolnego strony, a w przypadku stwierdzenia, iż swoją powierzchnią obejmuje ono obszar położony na terenie innych gmin - ustalenie, czy strona posiada miejsce zamieszkania w jednej z gmin, na terenie której znajduje się jej gospodarstwo rolne. Nadto Kolegium wskazało na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie stażu pracy E. J. w rolnictwie. E. J. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 oddalił skargę.

W związku z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. Wójt Gminy K. pismem z dnia 15 lipca 2013 r. (doręczonym w dniu 13 sierpnia 2013 r.) wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku z dnia (...) r. w sposób wskazany w jego uzasadnieniu, w terminie 7 dni pod rygorem odmowy wydania poświadczenia oświadczenia o żądanej treści. W związku z faktem, iż strona nie uzupełniła wniosku postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) (doręczonym 13 sierpnia 2013 r.), Wójt Gminy K. odmówił wydania poświadczonego oświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu ponownie wskazano, że gmina nie dysponuje dokumentami i informacjami, które umożliwiałyby jej poświadczenie oświadczenia skarżącej o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości P., gmina K. Skarżąca w dniu 19 sierpnia 2013 r. złożyła zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia (...) r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, wyłączenie Gminy K. od udziału w postępowaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. (doręczonym 21 sierpnia 2013 r.) odwołanie E. J. zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. (doręczonym 24 lutego 2014 r.), Wójt Gminy K. poinformował Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., że strona w dniu (...) r. złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na nieprzekazaniu jej zażalenia na postanowienie z dnia (...) r., wskazując jednocześnie, że zażalenie zostało przekazane przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Z akt wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 wydany na skutek skargi E. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. został wraz z aktami sprawy doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. w dniu 19 września 2014 r.

Pismem z dnia (...) r. skarżąca wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia (...) r. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...), po rozpoznaniu zażalenia E. J. na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia (...) r. nr (...), Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie zostało skarżącej doręczone w dniu 21 kwietnia 2015 r.

W związku z faktem, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zostało skarżącej doręczone po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., została ona wezwana do złożenia oświadczenia, czy wobec rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze cofa skargę, czy ją podtrzymuje. Skarżąca pismem z dnia (...) r. podtrzymała skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania żądając ustalenia, iż miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa i domagając się ukarania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. grzywną. Skarżąca wniosła również o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do wydania aktu administracyjnego w terminie zakreślonym w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji państwowej wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w związku z wydaniem postanowienia z dnia (...) r. nie pozostaje w bezczynności. W związku z wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie skargę należy uznać za bezzasadną. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa nie została rozpatrzona w spodziewanym przez skarżącą terminie, bowiem w związku ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) r. akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W ocenie organu zachodziła tożsamość spraw i rozstrzygnięcie sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy zainicjowanej zażaleniem na postanowienie z dnia (...) r., stąd koniecznym było oczekiwanie na treść rozstrzygnięcia sądu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność, w sprawach, w których organ winien zakończyć postępowanie wydaniem postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności - art. 149 § pkt 1 pkt 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (opubl. w Lex nr 1228235) wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznaje się, że stan bezczynności zachodzi także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10, opubl. w Lex nr 745170). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania", oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego; jeżeli organ chociaż mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej bezzwłocznie mimo, że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.); albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Skargę na bezczynność można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.), który to tryb został przez skarżącą zachowany.

Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, sąd podkreśla, iż nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Z akt sprawy wynika, że postanowienie o uchyleniu postanowienia Wójta Gminy K. z dnia (...) r. nr (...) zostało wydane w dniu (...) r. - w dacie wniesienia przez E. J. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany.

W tej sytuacji stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wniesieniu skargi podjęło działania w przewidzianej prawem formie, sąd umorzył, w pkt I wyroku, postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przewlekłości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy K. po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia (...) r. nr (...) uchylającego postanowienie z dnia (...) r. nr (...), pomimo zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez E. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., podjął działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej w sposób wskazany przez organ II instancji. Na skutek tych działań skarżąca ponownie została wezwana do uzupełnienia wniosku i przedłożenia organowi I instancji dokumentów i informacji umożliwiających ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wydania jej poświadczenia oświadczenia o żądanej treści. W związku z brakiem aktywności skarżącej Wójt Gminy K. ponownie odmówił wydania skarżącej poświadczenia oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego w miejscowości P. postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) i to rozstrzygnięcie ponownie zostało zaskarżone zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przez okres 19 miesięcy nie rozpoznało zażalenia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż zażalenie zostało przekazane organowi II instancji w dniu 21 sierpnia 2013 r. i od tego dnia do dnia wydania decyzji (...) r. organ nie wykazał żadnej aktywności w sprawie, w szczególności nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Organ nie podjął również żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, pomimo otrzymanej od Wójta Gminy K. w dniu 24 lutego 2014 r. informacji dotyczącej złożenia skargi na bezczynność organu I instancji polegającą na nieprzekazaniu zażalenia na postanowienie z dnia (...) r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało związek z oczekiwaniem na wyrok sądu w sprawie, w której E. J. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Zażalenie dotyczyło innego postanowienia, wydanego na skutek podjęcia przez organ I instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia sytuacji skarżącej w sposób wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zatem winno ono zostać rozpoznane bez zbędnej zwłoki.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 972/13 wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w dniu 19 września 2014 r. Oznacza to, że gdyby organ rzeczywiście oczekiwał na rozstrzygnięcie sądu, niezwłocznie po otrzymaniu odpisu wyroku winien był rozpoznać zażalenie skarżącej. Postanowienie w sprawie zostało wydane dopiero w dniu (...) r. - po upływie przeszło 10 miesięcy od dnia otrzymania odpisu wyroku z uzasadnieniem, po wezwaniu przez skarżącą (w dniu 13 marca 2015 r.) do usunięcia naruszenia prawa.

Przystępując do oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała charakter rażący należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).

W świetle przytoczonych okoliczności nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie przez okres 19 miesięcy, przy czym niewydanie postanowienia, w terminie przewidzianym przepisami prawa nie było usprawiedliwione żadnymi okolicznościami. Z tych względów sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał również, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania polegała nieuzasadnionej opieszałości w rozpatrzeniu zażalenia skarżącej. Biorąc pod uwagę fakt, iż w okresie od dnia złożenia zażalenia do dnia wydania postanowienia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie poinformował skarżącej o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, a rozstrzygnięcie wydał dopiero po wezwaniu przez skarżącą, sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnione okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny organowi. Co do zasady żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostaną przesłanki do jej wymierzenia, która to sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca żądała wymierzenia organowi grzywny bez wskazania jej wysokości. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie sądu okoliczności tej sprawy, brak jakiejkolwiek aktywności organu, również po ustaniu przyczyny, wskazywanej jako uzasadnienie dla opieszałości w wydaniu aktu prawnego, w pełni uzasadniają wymierzenie organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości (...) zł sąd wziął pod uwagę przede wszystkim długość okresu jaki upłynął od dnia wpłynięcia do organu zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. do dnia wydania rozstrzygnięcia, jak również brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla prowadzenia postępowania w tak przewlekły sposób.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.