Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721943

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 7 sierpnia 2019 r.
II SAB/Sz 51/19
Opinia sporządzona na użytek organu w związku ze zgłoszonym przez stronę kontraktu roszczeniem za wykonane prace.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sędziowie: WSA Katarzyna Sokołowska, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

P. Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, dalej: "Spółka", "wnioskodawca" lub "skarżąca" wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej w skrócie: "GDDKiA Oddział w S.", "organ", "Dyrektor" lub "zamawiający") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyłaniający się z akt stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 18 lutego 2019 r., Spółka na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(dalej w skrócie: "u.d.i.p."), zwróciła się do GDDKiA Oddział w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie realizowanej inwestycji pod nazwą "Projekt i budowa drogi (...) na odcinku węzeł (...) - węzeł (...) oraz "Budowa obwodnicy (...) w ciągu drogi krajowej nr (...)", (które jest wykonawcą) o udostępnienie:

- kserokopii dokumentu powiadomienia zawartego w piśmie z dnia 26 września 2018 r., nr (...)

- kserokopii raportu roszczenia nr (...), tj. dokumentu załączonego do ww. zawiadomienia.

Odpowiadając na powyższy wniosek GDDKiA Oddział w S., (inwestor)działając na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w piśmie z dnia 11 marca 2019 r., poinformował Spółkę, że nie jest zobowiązany udostępniać wnioskowanej informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. W oparciu o wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 907/13 Dyrektor argumentował, że nie stanowi informacji publicznej materia dotycząca kwestii ocennych, postulowanych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych. Wskazane we wniosku Spółki pisma opracowane przez Inżyniera Kontraktu mają taki właśnie charakter.

W skardze do Sądu Spółka wniosła o zobowiązanie GDDKiA Oddział w S. do podjęcia działania nakazanego prawem, tj. rozpatrzenia wniosku skarżącej złożonego w dniu 18 lutego 2019 r. i udzielenia informacji publicznej zgodnie z tym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi Spółka powołując się na art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podniosła, że żadna z dotychczasowych odpowiedzi organu, tj. pismo z dnia 8 lutego 2019 r., z dnia 14 lutego 2019 r., a w szczególności pismo z dnia 11 marca 2019 r., stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej, nie stanowiły decyzji administracyjnych. Decyzje te na gruncie u.d.i.p. wydaje się m.in. przy odmowie udzielenia informacji publicznej, natomiast Dyrektor nie uznaje żądanych dokumentów za informację publiczną, a zatem odmawia żądanej informacji. Zawarte w żądanej informacji stanowisko stanowi jedyne źródło wiadomości w przedmiocie zachowania się adresata wniosku.

Zdaniem Spółki, twierdzenia Dyrektora przedstawione w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. nie znajdują potwierdzenia ani w rzeczywistości, ani w przepisach prawa, ani w ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa. Określając problemy oraz ich rozwiązanie bezpośrednio związane z realizacją kontraktu, żądane dokumenty w sposób bezpośredni dotyczą praw i interesów skarżącej Spółki. Z tego także powodu jakiekolwiek utajnienie żądanych informacji pozostaje dla strony niezrozumiałe i bezprawne, a w konsekwencji stanowi działanie na szkodę Spółki.

Skarżąca wskazała, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 i art. 2 u.d.i.p. może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa, z czym bezspornie nie mamy do czynienia na gruncie zaistniałego stanu faktycznego. GDDKiA jest organem administracji publicznej oraz podmiotem wykonującym zadania publiczne obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądane pisma odnoszą się do działalności tego podmiotu w zakresie przygotowania i koordynowania budowy publicznej drogi ekspresowej. Mają one szczególne znaczenie dla interesu publicznego, ponieważ zawierają informacje związane z prawidłowością wykonania tej inwestycji i bezpośrednio dotyczą także bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi.

W odniesieniu do wskazanego przez Dyrektora wyroku NSA sygn. akt I OSK 907/13, skarżąca zauważyła, że przywołany przez Dyrektora wycinek jego uzasadnienia prowadzi do wykreowania wniosków przeciwnych do konkluzji, do jakich w sprawie tej doszedł Sąd. Podkreśliła, że analogicznie jak w sprawie zakończonej ww. wyrokiem NSA, żądane przez nią dokumenty dotyczą sfery faktów i mają przede wszystkim charakter techniczny. Dyrektor nie miał podstaw do uznawania ich za dokumenty prywatne, wewnętrzne oraz ocenne, których udostępnienia może odmówić.

Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowe dokumenty zostały opracowane w ramach wiążącej Inżyniera Kontraktu umowy na pełnienie nadzoru nad projektem i realizacją robót oraz zarządzanie kontraktami. Skarżąca występuje o przekazanie kopii dokumentów, których sporządzenia wymaga sam kontrakt. Pisma te nie powinny być zatem rozważane jako dokument wewnętrzny czy prywatny. Nawet, gdyby podzielić stanowisko Dyrektora, jakoby żądane dokumenty stanowiły dokumenty prywatne i wewnętrzne, to powoływanie się przez Dyrektora na raport roszczenia w treści oficjalnej korespondencji dotyczącej kontraktu (m.in. pismo z dnia 26 października 2018 r.), ostatecznie pozbawia tego dokumentu cech "dokumentu prywatnego" wyłączonego spod reżimu kontraktowego, regulacji ustawy Prawo zamówień publicznych oraz u.d.i.p.

Z daleko idącej ostrożności, skarżąca wskazuje na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, że nawet prywatny czy wewnętrzny charakter dokumentu nie prowadzi do automatycznego wyłączenia obowiązku jego udostępnienia, zgodnie z u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu możliwości dochodzenia roszczeń związanych z realizacją kontraktu, skarżąca oświadczyła, że niniejszą skargą występuje w imieniu własnym Spółki P., nie występując jako generalny wykonawca kontraktu.

Skarżąca zwraca też uwagę na szczególną rolę Inżyniera Kontraktu, jako zbliżoną do osoby pełniącej funkcję publiczną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Skarżąca domniemywa, że brak udzielenia jej dostępu do żądanej informacji publicznej wiąże się nie z brakiem charakteru informacji publicznej tych dokumentów, ale z ich nieprzychylną dla organu treścią. Niekorzystna dla Dyrektora treść raportu roszczenia pozostaje istotna nie tylko dla skarżącej Spółki, ale może być również istotna dla innych użytkowników realizowanej drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA Oddział w S. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnosząc o odrzucenie skargi na bezczynność Dyrektor podniósł potrzebę wyczerpania środka zaskarżenia, poprzez złożenie ponaglenia (art. 37 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast merytorycznie do treści skargi, Dyrektor podniósł, że nie był zobowiązany do wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wywiódł, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie organu, zarzuty skargi nie są uzasadnione, ponieważ objęte wnioskiem o udzielenie dostępu do informacji dokumenty, tj. powiadomienie Inżyniera Kontraktu oraz raport roszczenia nie stanowi informacji publicznej. Wyjaśnił, że strony są związane umową (kontraktem). Zgodnie z subklauzulą do tej umowy, w ciągu 42 dni od doręczenia Inżynierowi Kontraktu dokumentów uzasadniających roszczenie i niezbędnych do jego rozpatrzenia, Inżynier przekaże Zamawiającemu propozycje zatwierdzenia lub odrzucenia roszczenia, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, celem uzyskania pisemnego uzgodnienia. Wbrew twierdzeniom wykonawcy, którym jest skarżąca, wskazana powyżej propozycja zatwierdzenia lub odrzucenia roszczenia wykonawcy nie stanowi formalnego dokumentu kontraktowego, podlegającego udostępnieniu.

Żądana korespondencja nie stanowi zatem informacji publicznej. Istotą tej korespondencji jest stanowisko Inżyniera Kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy wobec zamawiającego. Nie jest to stanowisko zamawiającego. Inżynier Kontraktu nie jest też podmiotem władzy publicznej. Żądane dokumenty są jedynie opiniami i sugestiami nieprzesądzającymi o kierunkach działania zamawiającego.

Dyrektor dodał, iż z treści pisma z dnia 23 listopada 2018 r. wynika również, że wykonawca otrzymał ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii próbnych obciążeń, do którego dołączono szczegółowe uzasadnienie w tej kwestii.

W ocenie Dyrektora, także treść kontraktu nie zawiera jakiejkolwiek podstawy do udostępnienia wnioskodawcy dokumentów objętych wnioskiem. Forma powiadomienia przewidziana jest dla zawiadamiania strony o okolicznościach natury faktycznej, nie do wyrażania opinii, sądów czy analizy danej sprawy, jak w przypadku propozycji zatwierdzenia lub odrzucenia roszczenia. Podstawy do udostępnienia wykonawcy raportu roszczenia nie dostarcza też treść umowy pomiędzy Inżynierem Kontraktu a zamawiającym. Za niezasadne Dyrektor uznał stanowisko skarżącej Spółki, wyrażającego się w przekonaniu, że skoro raport dotyczący jej roszczenia został wytworzony i odnosi się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, zaś obowiązki zamawiającego wynikają z ustawy o drogach publicznych i dotyczą sfery publicznej, to tym samym automatycznie stanowią informację publiczną.

Raport roszczenia nie jest w żadnej mierze wiążący dla zamawiającego, nie jest w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowi informacji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Na poparcie twierdzenia o charakterze żądanych pism jako dokumentu wewnętrznego, Dyrektor powołał stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego Organ wskazał też, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. W związku z tym organ za zupełnie nietrafne uważa stanowisko skargi, że skoro raport roszczenia dotyczy praw i interesów wykonawcy, to podlega ujawnieniu w trybie u.d.i.p.

Odnosząc się do przedstawionej w skardze analizy pisemnych motywów wyroku NSA o sygn. akt I OSK 907/13, Dyrektor zauważył, że uszło uwadze Spółki, że Sąd zobowiązując GDDKiA do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (a nie do udostępnienia tych informacji), w sposób jednoznaczny wskazał, że nie stanowi tego rodzaju informacji materia dotycząca ocennych, postulatywnych, czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych (o ile takie postępowania między stronami będą miały miejsce).

Końcowo Dyrektor zwrócił uwagę, że powoływana przez Spółkę treść korespondencji dotyczącej obciążenia mostu dotyczy wyłącznie kosztów wykonania próbnych obciążeń, a nie ich wyników, co trudno uznać, za argument, który miałby przemawiać za nadaniem dokumentacji związanej z roszczeniem waloru informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Dyrektor przesłał pisma objęte wnioskiem skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej, celem dokonania przez Sąd oceny charakteru tych dokumentów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jednocześnie Dyrektor wniósł o zastrzeżenie przez Sąd nieudostępnienia tych dokumentów stronie i jej pełnomocnikowi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej: "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana wg ww. kryterium w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że rozpatrywana skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy zarzucanej przez skarżącą Spółkę bezczynności podmiotu w załatwieniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej: "u.d.i.p.".

Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić wyłącznie wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że winien być spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres u.d.i.p., a dysponent informacji pozostaje w zwłoce.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. GDDKiA - jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych, jest więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p).

Nie budzi też wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest podmiotem obowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim informację taką posiada.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka domagała się od GDDKiA Oddział w S. udostępnienia informacji publicznej przez przekazanie jej kserokopii:

- dokumentu powiadomienia Inżyniera Kontraktu zawartego w piśmie z dnia 26 września 2018 r., nr (...), skierowanym do GDDKIA,

- raportu roszczenia nr (...), załączonego do ww. powiadomienia.

dotyczących realizacji zawartego przez Spółkę - jako wykonawcę i GDDKiA w S. - jako zamawiającym (inwestorem) kontraktu dotyczącego budowy drogi ekspresowej oraz obwodnicy w ciągu drogi krajowej.

Zgodnie z przepisami u.d.i.p. podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić żądanej informacji publicznej - jest to czynność materialno-techniczna

(art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, albo

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udzielenie odpowiedzi w odpowiedniej formie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku wniesienia skargi na bezczynność badaniu podlega nie tylko, czy podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek i udzielił informacji, ale również czy uczynił to we właściwej formie, przewidzianej przepisami u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a ponadto stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa

(art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie, GDDKiA Oddział w S. pismem z dnia 11 marca 2019 r. na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poinformował skarżącą Spółkę, że nie jest zobowiązany do udostępnienia jej wnioskowanej informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. Nie stanowi bowiem informacji publicznej materia dotycząca kwestii ocennych, postulowanych czy też takich, które mogą w przyszłości służyć do ewentualnych postępowań sądowych (o ile takie postępowania między stronami będą miały miejsce).

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem oceny charakteru żądanych informacji. Według skarżącej żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii skarżącej przysługuje prawo skutecznego domagania się w postępowaniu sądowym zobowiązania skarżonego podmiotu do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do powyższej kwestii podkreślić należy, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in.: informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Bez wątpienia dane odnoszące się do realizacji inwestycji finansowanych ze środków publicznych, w tym informacje o ich przebiegu udostępniane są na zasadach określonych w u.d.i.p. Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w tej ustawie przyjąć należy, że na ww. etapie, jawnymi są wszelkie decyzje inwestora, które mają za cel wydatkowanie środków publicznych, w szczególności dotyczące zmiany harmonogramu, zastosowanej technologii, wykonania robót dodatkowych, zamiennych, zwłaszcza jeżeli decyzje te mają wpływ na termin realizacji, cenę, bądź inne, istotne z punktu widzenia interesu publicznego kwestie. Za ich jawnością przemawia przede wszystkim umożliwienie społecznej kontroli wydatkowania środków pieniężnych.

Uwzględniając powyższe w odniesieniu do procesu decyzyjnego inwestycji realizowanych ze środków publicznych, należy rozważyć, czy wszystkie informacje wytworzone w jego trakcie mają charakter publiczny. Prawo do przedmiotowej informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ograniczył bowiem dostęp do informacji publicznej respektując m.in. charakter wewnętrzny dokumentów wytworzonych lub będących w posiadaniu podmiotów do udzielenia informacji publicznej. O ile bowiem sama decyzja ma charakter konstytutywny i jako zewnętrzny wyraz woli może stanowić element zasadności wydatkowania środków, skuteczności działania, czy trafności oceny sytuacji, to czynności podlegające zbieraniu czy przetwarzaniu informacji takiego charakteru nie mają. W praktyce podjęcie decyzji niejednokrotnie wymaga konsultacji i porównania stanowisk, oceny różnych uwag. Prowadzona w takiej sytuacji z wykonawcami, czy innymi podmiotami, których opinie mają znaczenie, korespondencja ma charakter roboczy i często jest efektem prowadzonych wcześniej rozmów, konsultacji, czy uzgodnień.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p., prowadzi do wniosku, że odnoszący się do danych publicznych zakres informacji podlegających udostępnieniu dotyczy dokumentów mających walor oficjalności. Należą do nich:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

- treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Jak wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pod pojęciem dokumentu urzędowego należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy judykatury, wskazujące, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przenalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnić należy "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, opubl. w bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć jednak należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, opubl. w Lex nr 1122883). Na powyższy pogląd zwracał uwagę NSA w powoływanym przez strony uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 907/13 (opubl.j.w.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącą Spółkę informacje w postaci dokumentów wytworzonych przez Inżyniera Kontraktu, w postaci propozycji zatwierdzenia lub odrzucenia roszczenia przez GDDKiA O. w S. (zamawiającego), nie mają charakteru informacji publicznej. Dokumenty te są jedynie wewnętrznymi opiniami nieprzesądzającymi o kierunku działania podmiotu, do którego były kierowane.

Powyższa konstatacja nasuwa się po analizie treści wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, które na wezwanie sądowe zostały przesłane do akt z zastrzeżeniem ich nieujawniania stronie skarżącej i jej pełnomocnikowi. Wskazane we wniosku skarżącej Spółki dokumenty, których udostępnienia się domaga, mają charakter przygotowawczy, zawierają stanowisko mające charakter doradczy, do opracowania których zobowiązany jest Inżynier Kontraktu na mocy umowy zawartej z inwestorem publicznym, reprezentowanym tu przez organ (Dyrektora). Jak trafnie podnosił Dyrektor, stanowisko przedstawione we wskazanych we wniosku dokumentach nie jest stanowiskiem wiążącym oraz nie jest stanowiskiem ostatecznym zamawiającego. Uwagi (stanowisko) Inżyniera Kontraktu stanowią swego rodzaju wewnętrzną dyskusję odbywającą się między odpowiednimi jednostkami (komórkami organizacyjnymi zamawiającego). Są to dokumenty o charakterze wewnętrznym, przygotowawczym, mające charakter techniczny, o funkcji doradczej. Nie stanowią one informacji publicznej zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1681/14 - dostępne w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto mieć na uwadze, że w odniesieniu do opinii sporządzonej dla organu administracji publicznej, o tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje cel, w jakim została opracowana (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 opubl.j.w.). Założeniem u.d.i.p. było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej. Cel ten winien być każdorazowo brany pod uwagę przy ocenie czy dana informacja ma charakter informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii sporządzonej na potrzeby ewentualnych rozliczeń między inwestorem (również wykonywującym zadania publiczne), a wykonawcą realizowanej przez takiego inwestora (zamawiającego), która może być wykorzystana w określonym postępowaniu dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może służyć do dostarczenia innym podmiotom informacji istotnych z punktu widzenia ich ewentualnego sporu z inwestorem publicznym, którego przedmiotem jest roszczenie cywilnoprawne. U.d.i.p. nie może służyć pozyskiwaniu przez kontrahenta informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku żądania udostępnienia opinii sporządzonej na użytek organu w związku ze zgłoszonym przez stronę kontraktu roszczeniem za wykonane prace. Jeżeli zatem opinia taka odnosi się do ewentualnego i przyszłego żądania z tytułu odpowiedzialności kontraktowej, to wniosek o jej udostępnienie w trybie u.d.i.p. pozostaje bez związku z interesem publicznym a służy wyłącznie indywidualnemu interesowi określonego podmiotu na potrzeby ewentualnego postępowania sądowego. Nie znaczy to, że istotne do rozstrzygnięcia ewentualnego sporu kwestie wynikające z żądanych przez stronę skarżącą dokumentów nie mogą być wykorzystane w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem może być roszczenie wykonawcy. Dla tego typu interesu, tryb dostępu do zawartych w tego typu dokumentach określają właściwe przepisy procesowe.

Uznając zatem, że żądane wnioskiem skarżącej dokumenty nie zawierają treści stanowiącej informację publiczną uznać należało, że wskazany przez skarżącą podmiot zobowiązany odmówił udostępnienia w zwykłej formie pisemnej. Zdaniem Sądu, podmiot ten nie naruszył przepisów u.d.i.p., w tym wskazanego przez skarżącą art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym nie sposób mówić o bezczynności, jeśli organ poinformował zainteresowanego zwykłym pismem, iż treści będące przedmiotem wniosku nie są informacjami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1541/09, opubl. internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew wywodom skargi, nie ma w takiej sytuacji potrzeby wydawania decyzji odmownej.

W świetle powyższego Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi o bezczynności organu w sprawie udostępnienia na wniosek skarżącej z dnia 18 lutego 2019 r. informacji publicznej, skoro przed wniesieniem skargi pismem z dnia 11 marca 2019 r. organ ten zasadnie poinformował skarżącą, że żądana informacja nie charakteru informacji publicznej. Skarga okazała się zatem niezasadna. Nie oznacza to jednakże zasadności żądania organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji nie jest możliwe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, niezależnie od wyniku sprawy. Art. 200 p.p.s.a. zapewnia wyłącznie wnoszącemu skargę możliwość uzyskania od organu - w razie uwzględnienia skargi - zwrotu kosztów postępowania.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.