Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2098594

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 10 czerwca 2016 r.
II SAB/Sz 51/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Windak.

Sędziowie WSA: Renata Bukowiecka-Kleczaj, Barbara Gebel (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. G. i H. G. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. M. G. i H. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. o wymierzenie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13.

Uzasadniając skargę małżonkowie G. wyjaśnili, że powołanym wyrokiem sąd uchylił ostateczną decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na wznowienie postępowania administracyjnego, a następnie jego stosowne zakończenie. Jednakże do dnia złożenia skargi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie załatwił sprawy zgodnie z wykładnią prawa zawartą w ww. wyroku, czym naruszył administracyjną zasadę szybkości działania. Skarżący zaznaczyli przy tym, że w dniu (...). organ odwoławczy wykonał wyrok jedynie w części - zwracając im koszty postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie i zaznaczył, że wykonując wyrok WSA w S. z dnia 28 sierpnia 2014 r., przesłał kserokopię prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Z otrzymanych od organu powiatowego informacji wynika, że organ ten podjął czynności w sprawie, a zatem nie została naruszona zasada załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ po uchyleniu obu ww. decyzji nie był zobowiązany do wznowienia i prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem skarżących.

W dniu 14 września 2015 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe skarżących, opatrzone datą 10 września 2015 r., stanowiące uzupełnienie skargi. W piśmie tym przedstawiono czynności podjęte przez organy obu instancji i stronę po dniu 15 stycznia 2015 r., załączając stosowne dokumenty.

Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę M. G. i H. G. o wymierzenie organowi grzywny wskazując, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uchylającego decyzję. Od powyższego postanowienia skarżący złożyli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 395/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem sądu II instancji, brak było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż z uwagi na zmianę stanu prawnego, wniesioną skargę należało zakwalifikować jako skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, po wyroku uchylającym decyzje.

Zarządzeniem z dnia 8 kwietnia 2016 r., zmienionym w dniu 15 kwietnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału II, w związku z wytycznymi NSA zawartymi w postanowieniu z dnia 29 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 395/16 zarejestrował skargę jako wniesioną na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.

W sprawie z tej skargi sąd na podstawie nadesłanych przez organ odwoławczy akt administracyjnych ustalił następujący stan faktyczny:

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia (...) r., nr (...), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r., nr (...) odmawiającą M. G. i H. G. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. (...), działka nr (...) w obrębie (...), realizowanego na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia (...) r., nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13 w sprawie ze skargi M. G. i H. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) r., nr (...), w pkt II sentencji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś w pkt III zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących solidarnie kwotę (...) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę jest dopuszczalne, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna nakładająca karę na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem w stanie sprawy zaistniała sytuacja uzasadniająca wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, gdyż wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 884/13 sąd uchylił postanowienia organów obu instancji nakładające na inwestora karę na podstawie art. 57f ust. 6 ww. ustawy.

W dniu 24 lutego 2014 r. sąd przekazał organowi odwoławczemu odpis prawomocnego wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 884/13, zaś w dniu 27 listopada 2014 r. - akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 888/13, a w dniu 2 grudnia 2014 r. zwrócił inwestorom koszty postępowania określone w pkt III wyroku, co skarżący potwierdzili w piśmie procesowym z dnia 10 września 2015 r.

Po wpłynięciu akt sprawy do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., organ I instancji pismem z (...) r. zawiadomił M. G. i H. G., że w dniu (...) r. zostanie przeprowadzona ponowna kontrola w sprawie złożonego w dniu (...) r. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. (...) w S. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono skarżącym w dniu 29 stycznia 2015 r. Kontrola została dokonana bez udziału inwestora i tym samym możliwości wstępu na nieruchomość.

Po złożeniu wskazanej na wstępie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., H. G. wnioskiem z dnia 6 lutego 2015 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do uwzględnienia złożonego żądania.

Dalszy tok postępowania, wynika z załączonych przez skarżących do pisma z dnia 10 września 2015 r. kserokopii dokumentów i wskazuje, że:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., zwany dalej "PINB", postanowieniem z dnia (...) r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (kategoria obiektu budowlanego XIII) przy ul. (...), na terenie działki nr (...) w obrębie (...), zaś decyzją z dnia (...) r., nr (...) postanowił o umorzeniu wznowionego postępowania. Następnie pismem z dnia 18 marca 2015 r. wyznaczył ponowny termin kontroli w sprawie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na dzień 10 kwietnia 2015 r.

Jak wynika z pisma procesowego skarżących, od decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe, wnieśli oni odwołanie z dnia (...) r., które zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. rozpoznane decyzją z dnia (...) r. znak (...).

Decyzją z dnia (...) r. PINB, po rozpoznaniu wniosku M. i H. G., odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie z dnia (...) r., wniesione 19 maja.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia (...) r. nr (...), po rozpoznaniu odwołania, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia (...) r. M. i H. G. zaskarżyli ww. decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Z urządzeń ewidencyjnych sądu wynika, że w dniu 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/15 sąd oddalił wniesioną skargę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Przedmiotem postępowania sądowego jest rozpatrzenie skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z wykładnią prawa zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lutego 2016 r. Sygn. akt II OSK 395/16.

Tak więc badanie sądu zostało ograniczone do czynności administracyjnych organu odwoławczego po wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w dniu 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 888/13.

Na wstępie wyjaśnić należy, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., II OSK 1904/09, CBOSA).

Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44).

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych postanowień) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)

zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest więc zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności.

Zgodnie z art. 286 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Po uprawomocnieniu się wyroku sygn. akt II SA/Sz 888/13 sąd zarządzeniem z dnia 24 listopada 2014 r. nakazał zwrot akt administracyjnych do organu. Do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. akta te wpłynęły dnia 27 listopada 2014 r. i następnie akta administracyjne organu I instancji zostały zwrócone PINB przy piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. (data nadania 28 listopada 2014 r., data wpływu do PINB - 1 grudnia 2014 r.). Tak więc, akta zostały przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. niezwłocznie, co oznacza, że organ wywiązał się ze swojego obowiązku. Ponadto w dniu 2 grudnia 2014 r. organ zwrócił inwestorom koszty postępowania określone w pkt III wyroku, co skarżący potwierdzili w piśmie procesowym z dnia 10 września 2015 r.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Powyższe czynności związane z wykonaniem wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 888/13, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należały do zakresu działania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i które organ ten zobowiązany był wykonać bezzwłocznie, zostały wykonane w sposób prawidłowy i sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania bezczynności, czy też przewlekłości postępowania organu na dzień wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.

Należy pamiętać, że ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił decyzje obu organów, tj. organu odwoławczego oraz PINB. Powyższe oznacza, że zgodnie z ustaloną w przepisach właściwością rzeczową (przez pojęcie właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, ściślej - spraw indywidualnych określonego rodzaju) do ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy był organ nadzoru budowlanego I instancji.

Skarżący skierowali zarzut bezczynności pod adresem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w sprawach które podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Przepisy tego aktu sytuują wojewódzkiego inspektora nadzoru budowanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 ustawy). Wyjątkowo, tylko w ściśle określonych przypadkach, organ ten orzeka jako organ pierwszej instancji (art. 83 ust. 3). Przypadki takie jednak w rozpoznawanej sprawie nie występują. Przede wszystkim właściwość tego organu sprowadza się do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji i postanowień wydawanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz do rozstrzygania w kwestii tych aktów w nadzwyczajnych trybach postępowania.

W dniu 9 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek skarżących o wyłączenie od udziału w sprawie D. R.-H., pełniącej obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Wniosek ten został rozpatrzony, a odpowiedź udzielona pismem z dnia 24 lutego 2015 r. stwierdzającym brak podstaw prawnych do wyłączenia organu.

Dalszy tok postępowania organu odwoławczego uzależniony był wyników postępowania administracyjnego prowadzonego PINB. I tak, po wydaniu przez PINB decyzji dnia (...) r. (doręczonej stronom 12 marca 2015 r.) skarżący złożyli odwołanie z dnia (...) r., które zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. rozpoznane decyzją z dnia (...) r., znak (...). Natomiast po wydaniu przez PINB decyzji z dnia (...) r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję dnia (...) r., a postępowanie to (w sprawie z wniosku skarżących z dnia 14 marca 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego), co prawda już po wniesieniu skargi (nadanej do organu właściwego dnia 3 lutego 2015 r.) na bezczynność i przewlekłość, zakończyło się wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. nieprawomocnego wyroku z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/15.

Wnikliwa analiza akt sprawy oraz pism skarżących pozwoliła przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Organ wojewódzki choć podejmował szereg różnych działań, czynił to w sposób właściwy i w terminach zakreślonych przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.