Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814196

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 18 czerwca 2015 r.
II SAB/Sz 34/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Maria Mysiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. w przedmiocie zwrotu uiszczonej należności tytułem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedkładając pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę A., radca prawny D.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych skargę określając ją jako: "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych". W dalszej treści tej skargi wskazano, iż jest ona wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako "skarga na bezczynność Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu". Zarzucając wskazanemu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) wniosła o:

1)

zobowiązanie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do zrealizowania orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1199/14) w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2)

zobowiązanie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

3)

w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

4)

wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

5)

zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższej skargi skarżąca wskazała, iż decyzją z dnia (...) znak (...) Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej (...) ha gruntów leśnych, ustalając należności z tytułu wyłączenia i opłaty roczne. Ww. decyzja została zaskarżona do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, podnosząc zarzut jej niezgodności z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) przez zawarcie w decyzji wyłączeniowej żądania uiszczenia naliczonych należności w ciągu 60 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna, a opłaty rocznej w terminie do 30 czerwca dziesięciu kolejnych lat,co pozostaje w sprzeczności z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, który stanowi, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Decyzją z dnia (...) znak (...) Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W wyniku złożonej przez Spółkę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1199/14) uchylił powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie punktu II i III (ustalenia opłat rocznych, jednorazowego odszkodowania i terminów zapłaty), a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Na podstawie ww. wyroku Spółka dwukrotnie wystąpiła do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o zwrot pobranych, a bezpodstawnie naliczonych należności, gdyż uchylona decyzja w tym właśnie zakresie nie podlega wykonaniu. Wystąpienia Spółki z dnia (...) - poza wezwaniem o doprecyzowanie wniosku - nie zostały dotychczas rozpatrzone. Pomimo upływu terminów określonych przepisami k.p.a. oraz złożonej skargi na bezczynność organu I instancji do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, sprawa nie została załatwiona do dnia dzisiejszego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dotychczas nie zrealizował orzeczenia WSA, co oznacza, że od dnia złożenia podania do dziś wniosek Spółki o respektowanie wyroku WSA i zwrot uiszczonej opłaty nie został rozpoznany.

Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

Odpowiadając na powyższą skargę Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ stwierdził, iż skarżąca, tj. Spółka A. wnioskiem z dnia (...) wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni (...) m, stanowiącego działkę ewidencyjną nr (...) w obrębie (...) gmina (...), w celu zabudowy ww. działki budynkiem mieszkalno-usługowym. We wniosku podano, że w związku z realizacją inwestycji nastąpi wycinka drzew.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej: Dyrektor RDLP) decyzją z dnia (...), znak: (...), wydaną na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. 5, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1, 6, 11, 13 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 dalej: u.o.g.r.l):

* w pkt I - zezwolił Skarżącej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni (...) ha (cała powierzchnia działki), o typie siedliskowym bór świeży (Bśw), nie będących lasami ochronnymi, stanowiących własność Skarżącej, stanowiących działkę ewidencyjną nr (...) w obrębie (...), gmina (...), powiat (...), woj. (...), przeznaczonych pod zabudowę rekreacyjną;

* w pkt II - ustalił:

1)

należność - z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych wymienionych w punkcie I, stanowiącą równowartość (...) m3 drewna, co przy obowiązującej cenie ogłoszonej w Monitorze Polskim z dnia 19 października 2012 r., poz. 788, stanowi (...) zł;

2)

opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wskazanych w punkcie I, stanowiącą 10% należności, tj. równowartość (...) m3 drewna pomnożonych przez cenę 1 m3 drewna, ogłaszaną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim za III kwartał roku poprzedzającego wniesienie opłaty, po faktycznym wyłączeniu gruntów z produkcji. Wskazano też, że o wysokości opłaty rocznej w danym roku wyrażonej w jednostkach pieniężnych wnioskodawca będzie powiadamiany odrębnymi pismami (notami). Organ nie ustalił jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Wskazał również, że:

a)

należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (niezależnie od tego czy doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji);

b)

opłatę roczną w wysokości wyliczonej w sposób określony w pkt II. 2 uiszcza się przez dziesięć kolejnych lat od chwili wyłączenia gruntów z produkcji, w terminie do 30 czerwca każdego roku.

Od powyższej decyzji Spółka A. wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: DGLP). Zaskarżonej decyzji zarzuciła niezgodność z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez zawarcie w niej żądania uiszczenia naliczonych należności w ciągu 60 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna, a opłaty rocznej w terminie do 30 czerwca dziesięciu kolejnych lat.

DGLP decyzją nr (...) z dnia (...) utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku uiszczenia należności organ odwoławczy stwierdził, że istotnie przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. mówi o powstaniu obowiązku od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, lecz ustęp 13 tego artykułu mówi o powstaniu obowiązku od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wobec tego w odniesieniu do obowiązku uiszczenia należności zachodzi zbieg przepisów, przy czym przepis ust. 13 jest wobec ust. 1 przepisem szczególnym, i jako przepis szczególny uchyla jego stosowanie. Zgodnie więc z art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l. obowiązek uiszczenia należności powstaje od dnia, w którym decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji stała się ostateczna, a termin płatności wynosi 60 dni. Dodatkowo DGLP wskazał, że powyższą interpretację przepisów ust. 1 i 13 potwierdza zarówno literalne brzmienie ust. 2 w tymże art. 12 u.o.g.r.l., jak i komentarz W. Radeckiego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku uiszczania opłat rocznych, organ odwoławczy stwierdził, że opiera się on na nieporozumieniu. Dyrektor RDLP nie ustalił bowiem obowiązku uiszczania opłat rocznych od daty, w której decyzja stała się ostateczna, lecz od chwili wyłączenia gruntów z produkcji.

Z uwagi na to, że decyzja Dyrektora RDLP stała się ostateczna, organ w dniu (...) - w związku z brakiem płatności z tytułu należności wynikającej z decyzji z dnia (...), znak: (...) - wystosował do Skarżącej upomnienie wzywające do uregulowania należności. Skarżąca wpłaciła żądaną w upomnieniu kwotę (...) zł w dniu (...).

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję DGLP z dnia (...), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez pozostawienie w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej żądania uiszczenia należności w ciągu 60 dni od daty, w której decyzja stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. (sygn. IV SA/Wa 1199/14) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia (...) w zakresie punktu II i III (ustalenia co do należności opłat rocznych, jednorazowego odszkodowania i terminów zapłaty), a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W dniu (...) do Dyrektora RDLP wpłynęło pismo Skarżącej, w którym zwróciła się o zwrot wpłaconej kwoty należności.

W dniu (...) Dyrektor RDLP uzyskał drogą elektroniczną informację od pracownika Wydziału Stanu Posiadania Generalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, że DGLP zamierza złożyć skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. Termin do złożenia skargi kasacyjnej upływał w dniu 17 grudnia 2014 r.

Po zasięgnięciu opinii prawnej Dyrektor RDLP wysłał do Skarżącej w dniu (...) pismo z prośbą o doprecyzowanie jej wniosku z dnia (...) (data wpływu (...)) poprzez wskazanie, czy wniosek ten należy traktować jako rezygnację z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a jeśli tak - to czy rezygnacja dotyczy całości czy części gruntu, czy też wniosek ten należy rozumieć, jako żądanie zwrotu należności, która - zdaniem Skarżącej-stanowi świadczenie nienależne.

W dniu (...) do Dyrektora RDLP wpłynęła odpowiedź Skarżącej na pismo z dnia (...). Skarżąca ponownie wezwała Dyrektora RDLP do zwrotu należności i jednocześnie wskazała, że nie rezygnuje z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a jedynie domaga się zwrotu należności jako świadczenia nienależnego.

W dniu (...) do Dyrektora RDLP wpłynęło pismo DGLP znak: (...) z dnia (...) (kierowane do Skarżącej i do wiadomości RDLP), w którym poinformowano Skarżącą, że stanowisko RDLP w sprawie zwrotu należności jest prawidłowe (brak podstaw do zwrotu wpłaconej należności).

W opisanym stanie faktycznym stanowisko organu jest następujące:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora RDLP polegająca na "niezrealizowaniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1199/14)",

a mianowicie na niedokonaniu zwrotu należności pobranej z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Skarżąca domagała się od organu zwrotu należności uiszczonej w dniu (...), a więc w dacie, kiedy decyzja administracyjna Dyrektora RDLP z dnia (...) miała charakter ostateczny, a jej wykonalność nie została wstrzymana. Wyrok WSA w Warszawie, którym uchylono decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora RDLP w zakresie punktu II i III, został wydany dopiero w dniu (...). W wyroku tym WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W ocenie organu, wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem sprawa zwrotu należności, który to zwrot miałby nastąpić na innej podstawie aniżeli art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, jak również w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który w zaistniałym stanie faktycznym nakładałby na Dyrektora RDLP obowiązek podjęcia w sprawie zwrotu należności decyzji administracyjnej bądź innego aktu o charakterze władczym czy też czynności z zakresu administracji publicznej. W ocenie Dyrektora RDLP roszczenie Skarżącej o zwrot należności należy do drogi cywilnej i może być realizowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 października 2009 r., IV SA/Wa 1327/09). Oznacza to, że do kwestii związanych z żądaniem ich zwrotu zastosowanie będą miały przepisy szeroko rozumianego prawa cywilnego, w tym w szczególności Kodeksu cywilnego. W analizowanym stanie faktycznym jedyną podstawą żądania zwrotu należności przez Skarżącą mogą być art. 405 k.c. w zw. z art. 410 § 1 i 2 k.c. stanowiące o możliwości domagania się zwrotu nienależnego świadczenia. Art. 410 § 2 k.c. definiuje świadczenie nienależne wskazując, że "świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia".

W ocenie organu skarżąca w chwili spełnienia świadczenia ((...)) była zobowiązana do uiszczenia należności zgodnie z obowiązującą w tamtym czasie decyzją Dyrektora RDLP. Skarżącej nie przysługuje prawo domagania się zwrotu należności w postępowaniu sądowo administracyjnym (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2010 r., III SA/Łd 52/10), zgodnie z którym zwrot uiszczonych opłat rocznych od gruntów wyłączonych z produkcji leśnej, nałożonych przez Dyrektora RDLP nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na tak określone działanie, które nie ma charakteru działalności administracji publicznej).

W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o co organ w niniejszej odpowiedzi na skargę wnosi.

Jednocześnie Dyrektor RDLP wskazuje, że zgodnie z art. 32 ust. 2 zd. 1 u.o.g.r.l. dochody, o których mowa w art. 12 ust. 1 oraz w art. 28 ust. 1-4, dotyczące gruntów leśnych są dochodami funduszu leśnego, o którym mowa w przepisach o lasach. W myśl art. 56 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej: uol) w Lasach Państwowych tworzy się fundusz leśny stanowiący formę gospodarowania środkami na cele wskazane w ustawie. Środkami funduszu leśnego dysponuje Dyrektor Generalny. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 1 uol środki funduszu leśnego stanowią m.in. należności, kary i opłaty związane z wyłączeniem z produkcji gruntów leśnych.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ewentualne roszczenia Skarżącej o zwrot należności zapłaconej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej winny być kierowane do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który jest dysponentem Funduszu Leśnego i który jako jedyny może zadecydować o takim zwrocie (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1127/10).

W opisanych okolicznościach nie sposób uznać, ażeby Dyrektor RDLP pozostawał w bezczynności z podjęciem jakichkolwiek działań przewidzianych przez przepisy prawa administracyjnego, stąd wniesiona skarga winna być uznana za bezzasadną.

Jednocześnie organ wyjaśnia, że akta sprawy administracyjnej, w której wydano wyrok z dnia 3 października 2014 r. znajdują się obecnie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który rozpatruje skargę kasacyjną DGLP na ww. wyrok WSA w Warszawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż w niniejszej skardze profesjonalny pełnomocnik, który ją sporządził i podpisał, nie wskazał jednoznacznie czy jest to skarga na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, a nadto nie podał nazwy (oznaczenia) strony wnoszącej tę skargę, co narusza przepis art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kierując się treścią i wnioskami skargi, Sąd rozpoznał ją jako skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kwoty uiszczonej opłaty jednorazowej i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej, w stosunku do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił orzeczenie organu, w części określającej należne opłaty i termin ich uiszczenia oraz stwierdzając, iż w tym zakresie ww. decyzja nie podlega ono wykonaniu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) -dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Skarga taka jest środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, w zakresie, w którym przepisy określają formę, tryb i terminy załatwienia spraw należących do właściwości tych organów, przez wydanie określonego aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony albo wykonania wynikających z przepisów prawa czynności faktycznych.

Skarga na bezczynność organu jest zasadna tylko w takich granicach, w jakich w danej sprawie przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Konieczne jest więc istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się lub działania organu. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być uzasadniona tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się we właściwym terminie (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a p.p.s.a.) (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SAB/Wa 2/07 - Lex 337771).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim ustalić, że ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia lub wykonania stosownej czynności, w danej sprawie indywidualnej aktu z zakresu administracji publicznej.

Przystępując do rozpoznania powyższej skargi w pierwszej kolejności należało zbadać, czy jest ona dopuszczalna pod względem formalnym, tzn. czy spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia wskazane w art. 52 p.p.s.a. Badanie to dało wynik pozytywny, albowiem przed wniesieniem skargi pismem z dnia (...) skarżąca Spółka wezwała organ do zwrotu uiszczonej na rzecz organu kwoty (...) zł, a nadto złożyła zażalenie na bezczynność Dyrektora RDLP, do organu wyższego stopnia (Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych), co należy uznać za spełnienie wymogu z art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym wyczerpanie środka zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a.

Kolejnym zadaniem Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., czyli czy opisany w skardze i w odpowiedzi na skargę stan faktyczny wskazuje na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Najogólniej rzecz ujmując pojęcie "bezczynności" w powyższym znaczeniu rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3097/12.

Ze stanem bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy więc do czynienia wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Z treści skargi oraz akt sprawy wynika, iż skarżąca upatruje stan bezczynności Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w niedokonaniu w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. zwrotu na jej rzecz należności wpłaconej organowi na podstawie wydanej przez ten organ decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, które to decyzje zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. wobec czego skarżąca zażądała zwrotu uiszczonej na wezwanie organu opłaty.

Należy podkreślić, iż skarżąca nie wskazała przepisów prawa, które nakazywałyby organowi dokonania czynności zwrotu uiszczonej na mocy decyzji ostatecznej opłaty, lub wydanie jakiegokolwiek aktu z zakresu administracji publicznej w tym zakresie.

Sąd również nie dopatruje się istnienia takiej podstawy prawnej ani na gruncie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani procedury administracyjnej, która obligowałaby organ do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej lub wydania aktu administracyjnego w przedmiocie zwrotu wpłaconej przez stronę w wykonaniu wydanej przez organ decyzji kwoty z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, w stosunku do którego to rozstrzygnięcia sąd administracyjny orzekł o jego uchyleniu, stwierdzając nadto, iż w tym zakresie orzeczenie to nie podlega wykonaniu.

Przepisy art. 35 i 37 k.p.a., na które powołała się w swej skardze strona skarżąca, odnoszą się do załatwienia spraw przez organ administracyjny, czyli wydanie przez organ określonego rozstrzygnięcia, załatwiającego daną sprawę, tj. wydanie decyzji, postanowienia, lub dokonania czynności materialno - technicznej, wynikającej z przepisów prawa. Kwestii zwrotu uiszczonej przez stronę decyzji administracyjnej kwoty, której wymagalność zakwestionował sąd administracyjny, nie można zakwalifikować do przypadków, o których mowa w powyższych przepisach.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1199/14, na który powołuje się skarżąca, w którym w oparciu o art. 152 p.p.s.a. zawarto orzeczenie, że zaskarżona decyzja DGLP, orzekająca o wyłączeniu wskazanej części gruntów leśnych z produkcji leśnej w pkt II i III, orzekających o opłatach z tego tytułu, nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się tego wyroku, również nie stanowi o tym, ani w jakikolwiek sposób nie wynika z niego, iż w związku z powyższym orzeczeniem organ zobowiązany jest zwrócić stronie uiszczoną przez stronę należność, wynikającą z decyzji ostatecznej.

Należy mieć na uwadze, iż funkcją przepisu art. 152 p.p.s.a. stanowiącego podstawę orzeczenia w powyższym zakresie, jest zabezpieczenie strony przed działaniem organu zmierzającym do wyegzekwowania decyzji, która posiadała walor decyzji ostatecznej, w przypadku jej uchylenia (w całości lub w części) przez Sąd.

W wyniku takiego rozstrzygnięcia, zawartego w wyroku uchylającym określony akt administracyjny, nie powstaje jednak po stronie organu obowiązek zwrotu na rzecz strony opłaty, którą wcześniej dobrowolnie uiściła, choć wymagalność sąd zakwestionował. Należy też mieć na uwadze, że wskazany wyżej wyrok jest nieprawomocny, wobec czego na tym etapie nie można stwierdzić, iż jest to świadczenie nienależne.

Z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zatem rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie może rozpatrywać merytorycznie spornych między stronami kwestii, a w zakresie wymagalności spornych opłat bada jedynie, czy zachodzi bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Należy też dodać, iż po otrzymaniu od skarżącej żądania zwrotu uiszczonej kwoty organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia podstawy prawnej jej żądania, a następnie zajął stanowisko w tej sprawie, odmawiając zwrotu uiszczonej kwoty, którą zresztą nie dysponuje, albowiem kwota ta, z mocy ustawy o lasach zasiliła fundusz leśny, którym dysponuje Dyrektor Generalny Lasów Państwowych. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje zwrot opłaty uiszczonej na podstawie art. 12 ust. 1 tylko w sytuacji wskazanej w ust. 2 tego przepisu, tj. gdy strona (właściciel) rezygnuje w całości lub części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.

W tym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która musi odnosić się do obowiązku wynikającego z mocy prawa. W istocie dotyczy ona wykonania nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, do czego przepis art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. nie ma zastosowania.

Dlatego - w ocenie Sądu - w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec czego skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wobec powyższego rozstrzygnięcia Sąd uznał za niecelowe ustosunkowanie się do pozostałych argumentów zarówno skargi jak i odpowiedzi na skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.