Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1765317

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 14 kwietnia 2015 r.
II SAB/Sz 164/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.).

Sędziowie NSA: Stefan Kłosowski, Danuta Strzelecka-Kuligowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłość Starosty G. w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu

I.

umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności,

II.

stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania,

III.

stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV.

oddala wniosek o wymierzenie grzywny,

V.

zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącego Z. S. kwotę (...) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Z.S., wnioskiem z dnia (...), powołując się na art. 102 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwrócił się do Starosty o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...) za okres (...), w kwocie (...) zł.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Komenda Powiatowa Policji wydała dyspozycję usunięcia pojazdu marki (...) nr rej. (...), który został przyjęty na parking strzeżony, prowadzony przez wnioskodawcę. Pojazd nie został odebrany przez osobę uprawnioną, o czym skarżący wielokrotnie informował Komendę Powiatową Policji oraz występował do Starostwa Powiatowego (pisma z (...)).

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia (...), Starosta poinformował Z.S., że nie jest właściwy w sprawie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia za dozór pojazdu. Nadto wyjaśnił, że pojazd wskazany we wniosku nie stanowi własności Powiatu, a organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na sporządzenie i wniesienie do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz Powiatu.

Z.S. wniósł zażalenie z dnia (...) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Starosty, zarzucając mu niewszczęcie postępowania i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...) za okres (...), w kwocie (...) zł.

Następnie, pismem z dnia (...), Z.S. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość Starosty i niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...) za okres (...), w kwocie (...) zł.

W skardze wniósł o:

1)

stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ,

2)

stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3)

zobowiązanie Starosty do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem,

4)

wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

5)

zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Z.S. opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie przywołał treść art. 61, art. 104 § 1, art. 35 § 3, art. 6, art. 12 k.p.a. wraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych przepisów. Zarzucił organowi prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, bezproduktywny, opieszały i nieprowadzący do wydania właściwej decyzji. Organ wprawdzie podejmował szereg działań i wydawał formalne akty, jednakże o charakterze pozornym, nieprowadzące do rozstrzygnięcia sprawy i sprawiające wrażenie unikania wydania merytorycznej decyzji kończącej postępowanie.

Według skarżącego, bezczynność organu w kwestii wdrożenia procedury przejęcia pojazdu na rzecz powiatu i nieposiadanie przez niego dokumentów pozwalających na złożenie wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz powiatu, nie mogą być podstawą odmowy realizacji wniosku złożonego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. Zaznaczył, że przekazywał organowi informacje o nieodebraniu pojazdu przez osobę uprawnioną pismami z dnia (...). Organ winien więc podjąć działania określone w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Bezczynność organu nie może być podstawą do odmowy spełnienia uzasadnionych roszczeń związanych z wynagrodzeniem za dozór pojazdu, albowiem takie działania prowadziłyby do niezasadnego uchylenia się organu od ciążących na nim zobowiązań.

Dodał, że organ pomimo posiadania wszelkich atrybutów wymaganych do podjęcia stosownej decyzji, nie podejmował jej i nie było to wynikiem okoliczności niezależnych od organu.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

W dniu (...), wpłynęło do sądu postanowienie z dnia (...), którym Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania Z.S. wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...), za okres (...).

W piśmie z dnia (...) skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie, załączając do niego zarządzenie z dnia (...) oraz pismo z dnia (...). Poinformował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...), Nr (...), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność Starosty, uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście termin 14 dni na załatwienie jego wniosku z dnia (...).

Na rozprawie w dniu (...), pełnomocnik organu r.pr. P.P. wniósł i wywiódł, jak w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że w piśmie z dnia (...) skarżący wnosił o zwrot kosztów dozoru, natomiast w piśmie z dnia (...) o wynagrodzenie za dozór. Nadto złożył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...), pismo Starostwa Powiatowego z dnia (...), zażalenie Z.S. z dnia (...), postanowienie Starosty z dnia (...), postanowienie Kolegium z dnia (...) i wniósł o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z tychże dokumentów.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej ustawy.

Zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość Starosty, dotyczyła braku działań organu wobec jego wniosku z dnia (...) w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu marki (...) nr rej. (...), za wskazany we wniosku okres.

Skarżący przed wniesieniem skargi, wypełnił obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), poprzez złożenie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pismem z dnia (...)) na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji w terminie jego sprawy (art. 37 § 1 k.p.a.). Treść tego pisma nie budzi wątpliwości, że zostało wniesione wobec przekroczenia ustawowego terminu załatwienia wniosku skarżącego o wypłatę wynagrodzenia za dozór ww. pojazdu. W ocenie sądu, wystarczającym dla wyczerpania środków zaskarżenia jest samo wniesienie zażalenia na bezczynność, niekoniecznie zaś jego rozpatrzenie przez właściwy organ przed wniesieniem skargi. Tak więc, merytoryczne rozpoznanie przez sąd zarzutów skargi na bezczynność i przewlekłość organu, jest w tej sprawie dopuszczalne.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia (...) instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (opubl. w Lex nr 1228235) wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznaje się, że stan bezczynności zachodzi także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1811/10, opubl. w Lex nr 745170). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Z kolei "przewlekłe prowadzenie postępowania", oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego; jeżeli organ choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej bezzwłocznie mimo, że jej załatwienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a.); albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.), choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, sąd podkreśla, iż nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność organu bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wniesienia skargi oraz w dacie orzekania.

Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie kosztów dozoru pojazdu marki (...) nr rej. (...), wpłynął do organu w dniu (...). Organ w dniu (...) wydał postanowienie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ale uczynił to dopiero po wniesieniu skargi, która wpłynęła w dniu (...). Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego.

W tej sytuacji stwierdzając, że Starosta, po wniesieniu skargi podjął działania w przewidzianej prawem formie, sąd umorzył, w pkt I wyroku, postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, o czym orzekł na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a.

Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w zakresie przewlekłości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie przewlekłości postępowania, sąd pragnie podkreślić, że wyrażona w art. 12 k.p.a. - zasada szybkości postępowania, zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania, w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do nadania biegu indywidualnej sprawie, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia.

Sytuacja tego rodzaju miała miejsce w niniejszej sprawie. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący już w piśmie z dnia (...) zwracał się do organu "o zwrot kosztów dozoru pojazdu" marki (...) nr rej. (...), w oparciu o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.), w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem pierwszego z powołanych przepisów, dozorca w ramach należnego mu wynagrodzenia, może wnosić po pierwsze o zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a po drugie o przyznanie wynagrodzenia za dozór. Dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości (patrz uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, opubl. w ONSAiWSA 2011/1/3 oraz w Lex nr 621105). Wobec twierdzeń podnoszonych przez pełnomocnika organu, co zakresu żądanych przez wnioskodawcę kosztów wynikających z przechowywania powierzonego mu pojazdu, zdaniem sądu, skarżący w piśmie z dnia (...), w sposób ogólny odniósł się do tej kwestii, poprzestając na wskazaniu należnej kwoty. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości, co do treści żądania, np. zakresu wnioskowanej należności, to nic nie stało na przeszkodzie, aby wezwać stronę o jego sprecyzowanie.

Wprawdzie zarzut bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania skarżący wiązał z wnioskiem złożonym do organu w dniu (...), tym niemniej z akt administracyjnych sprawy wynika, że co najmniej od 2012 r. Z.S. podejmował działania celem uzyskania zwrotu kosztów dozoru ww. pojazdu (pismo z dnia (...)). Samo porównanie dat złożenia wniosków i wydania postanowienia z dnia (...) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazuje na opieszałość organu. Sposób załatwienia sprawy przez organ nie koresponduje z czasem jaki zajęło mu podjęcie tego rozstrzygnięcia, w oparciu o wskazane w nim okoliczności i posiadany materiał dowodowy. W tym okresie, pomimo oczywistego obowiązku załatwienia sprawy w jednej z prawnych form działania administracji publicznej, organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w formie zwykłego pisma informującego o niemożności nadania sprawie biegu (z dnia (...)). Ponadto nadal nie wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu. Powyższe świadczy o braku należytego zaangażowania organu w sprawne załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a tym samym stanowi przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę, o czym sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Obowiązkiem sądu pozostaje także kwestia rozstrzygnięcia, czy bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1, zdanie drugie, p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle.

Zdaniem sądu, bezczynność i przewlekłość organu nie przybrała charakteru rażącego, gdyż zwłoce organu nie sposób przypisać cech lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków nałożonych na organ ustawą. Skarżący po wystąpieniu do organu pismem z dnia (...) zawierającym żądanie przyznania kosztów dozoru ww. pojazdu, nie kontynuował dochodzenia przed organem swoich praw w tym zakresie. Kolejne starania o zwrot kosztów dozoru pojazdu, skarżący podjął dopiero po upływie dwóch lat, zaś w skardze wskazywał, że wnioskiem inicjującym postępowanie w tym przedmiocie było pismo z dnia (...), jednak w jej treści odwoływał się także do wcześniejszych wystąpień do organu. Wprawdzie Starosta nie podejmował działań, aby załatwić ww. podanie w rozsądnym czasie, to jednak mając względzie wskazany, w art. 35 § 3 k.p.a., termin trzydziestodniowy na załatwienie sprawy, jego przekroczenie w tej sprawie nie było znaczne. Należy także uwzględnić, zmianę ustawy Prawo o ruchu drogowym, która miała miejsce w 2010 r., która przyczyniła się do powstania wątpliwości interpretacyjnych, wymagających dokonania wykładni przepisów przy uwzględnieniu wielu zmiennych, a nie wyłącznie mechanicznego ich stosowania, co w praktyce przysparza wiele problemów. Z tych względów sąd orzekł, jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 149 § 1, zdanie drugie, p.p.s.a.

Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności i przewlekłości postępowania, sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny, o czym orzekł, jak w pkt IV wyroku, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł, jak w pkt V wyroku, na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.