Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1814188

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie
z dnia 28 stycznia 2015 r.
II SAB/Sz 143/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Jankowski.

Sędziowie: NSA Stefan Kłosowski (spr.), WSA Arkadiusz Windak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

I.

zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A. z dnia (...) r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami postępowania,

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy M. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki A z (...) r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej w miejscowości Ł., na działce nr (...), z tego względu, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie też zlokalizowane w obszarze Natura 2000, dlatego uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia nie było wymagane.

Wnioskiem z dnia (...) r. Stowarzyszenie A zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej - "k.p.a."), wskazując, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

Pismem z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. poinformowało wnioskodawcę, że sprawa objęta wnioskiem była już badana przez Kolegium w kontekście wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., na wniosek dwojga mieszkańców Ł. i postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W decyzji tej Kolegium odniosło się także do ewentualnego wszczęcia takiego postępowania z urzędu, stwierdzając, że po dokonaniu oceny zgromadzonych materiałów nie znalazło do tego podstaw.

Wezwaniem z dnia (...) r. Stowarzyszenie A wezwało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem odpowiedź pismem na ww. wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania narusza art. 6 k.p.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP, ponieważ art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacji społecznej przysługuje zażalenie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia (...) r. ponownie poinformowało Stowarzyszenie A, że rozpoznając wniosek mieszkańców Ł., badało już przedmiotową sprawę przez pryzmat przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Wobec powyższego Stowarzyszenie A (dalej także: "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. żądając zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. W ocenie strony skarżącej merytorycznych ustaleń w sprawie nie można dokonywać poza postępowaniem administracyjnym, tymczasem organ wyjaśnił, że odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek innych osób, oceniał także przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 91/13 oddalił powyższą skargę.

Od powyższego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie kontroli sądowej stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. bez przywołania podstawy prawnej. Ponadto pominięcie zarzutów skargi, pomimo że sprawa dotyczy interpretacji tylko jednego przepisu prawa w niej podniesionego. Ponadto wskazanie w wyroku, iż organ zbadał przesłanki podniesione we wniosku organizacji w sytuacji, w której nie prowadził on postępowania merytorycznego w sprawie z uwagi, iż odmawiał on przymiotu strony dwóm osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji objętej wnioskiem;

- art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez wskazania podstawy prawnej, z której wynika, iż wniosek organizacji społecznej można rozpatrzyć pismem bez możliwości jego zaskarżenia oraz merytorycznego rozstrzygnięcia;

- art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wykładni gramatycznej art. 31 § 2 k.p.a.;

- art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 174 p.p.s.a. poprzez pozbawienie organizacji możliwości złożenia skutecznego środka odwoławczego z uwagi na rozpoznanie wniosku pismem.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 580/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż za zasadny uznaje zarzut skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 2, 7, 178 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 p.p.s.a. poprzez pominięcie przepisu prawa, który wskazuje jak należy rozpoznać wniosek organizacji społecznej.

NSA wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym innej osoby. Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby zarówno wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie jednej ze stron. Zgodnie z przepisem art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Wobec powyższego stosownie do przepisu art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany orzec o zasadności wniosku organizacji społecznej w formie postanowienia. Z powyższej regulacji wynika, iż mogą zapaść zasadniczo cztery rodzaje postanowień - dwa pozytywne: o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do toczącego się postępowania oraz dwa negatywne: o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania.

Wykładnia przepisów prawa zaprezentowana przez Sąd I instancji, że organ nie miał obowiązku wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest nieprawidłowa. Odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie do regulacji art. 61a § 1 k.p.a., z całkowitym pominięciem art. 31 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. W sytuacji gdy organizacja społeczna składa w trybie art. 31 k.p.a. wniosek o wszczęcie postępowania, to przepisy art. 61 i 61a k.p.a. nie znajdują zastosowania.

Jeżeli organ uzna żądanie organizacji społecznej za bezzasadne winien, zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, a uruchamia etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku. Na tym etapie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot i wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro więc decyzją z dnia (...) r. Wójt Gminy M. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r. z uwagi na to, że wszczęcia postępowania domagały się osoby nie będące stroną postępowania, to organ nie mógł w tym postępowaniu przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

NSA wskazał także, iż w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powołał się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Nie zawsze kwestia prowadzenia wcześniej innego postępowania nieważnościowego będzie mogła stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania. Dopiero po ustaleniu czy organ w toczącym się wcześniej postępowaniu w sprawie faktycznie badał przesłanki nieważnościowe pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.

W związku z powyższym NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będąc związany wykładnią przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu tego wyroku zobligowany będzie do dokonania oceny czy w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z bezczynnością organu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., rozpatrując sprawę ponownie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Stowarzyszenie A (dalej "Stowarzyszenie") jest - jak wynika z jej treści - bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. polegająca na nie wydaniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia (...) r. o umorzeniu wszczętego na wniosek Spółki A wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Złożony przez Stowarzyszenie wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. załatwiło pismem z dnia (...) r. informującym Stowarzyszenie, że badało już decyzję, której wniosek dotyczy, w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na wniosek mieszkańców miejscowości Ł., także w kontekście wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 23 października 2013 r. oddalając skargę Stowarzyszenia na bezczynność SKO w rozpatrzeniu jego wniosku, odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wykazanych w tym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, zatem organ nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku jednoznacznie zakwestionował wyrażone w ww. wyroku WSA w Szczecinie (sygn. II SAB/Sz 91/13), stanowisko, iż postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wydane tylko wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe, gdy podanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie.

Kierując się wyżej przytoczonymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż organ, do którego wpłynął wniosek Stowarzyszenia, zobowiązany był do załatwienia sprawy zgodnie z wymogami procesowymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W ich świetle wniosek skarżącego Stowarzyszenia, którego status w sprawie określa art. 31 k.p.a. powinien być załatwiony albo przez zgodne z tym wnioskiem zbadanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wobec wskazanej we wniosku Stowarzyszenia decyzji albo przez wydanie opartego na art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do jednoznacznego wskazania sposobu załatwienia sprawy lecz związany jest dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie Sąd stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w zakreślonym prawem terminie, w tym wypadku określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub określonym w trybie art. 36 k.p.a. organ nie załatwił sprawy w przewidzianym prawem trybie.

W związku z tym uznać należało, iż organ nie podejmując, ani nie wydając postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku Stowarzyszenia z dnia (...) r., pozostaje w bezczynności, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując zatem ponownie wniosek Stowarzyszenia z dnia (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić przedstawioną w wyroku NSA z dnia 17 września 2014 r. i przytoczoną wyżej wykładnię art. 61 i 61a k.p.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a.

Jednocześnie, mając na względzie okoliczność, iż organ działał bez zwłoki, a niewydanie stosownego aktu wynikało z przyjętej przez organ i podzielonej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. II SAB/Sz 91/13 wykładni art. 156 i nast. oraz art. 61a k.p.a., w związku z art. 31 § 2 k.p.a., wobec czego nie miało charakteru zawinionego, Sąd uznał, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.