Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721341

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
z dnia 8 sierpnia 2019 r.
II SAB/Rz 65/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Elżbieta Mazur-Selwa (spr.).

Sędziowie WSA: Magdalena Józefczyk Maciej Kobak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. S.A. w (...) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej-skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność organu A.S.A. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w miejscowości W., gmina (...).

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. M. K. wezwała A.S.A. do udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej przez przesłanie dokumentacji technicznej prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jej własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działkach oraz innych dokumentów techniczno - prawnych protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędu Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsca i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp., w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 119, dalej: "u.d.i.p.") pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i 23 u.d.i.p.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A.S.A pismem z dnia 29 lipca 2016 r. wskazała, że w A.S.A. brak jest dokumentów wskazanych we wniosku.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie bezczynności A.S.A. z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

- zobowiązania A.S.A. z siedzibą do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnie z wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r., w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

- zasądzenia od A.S.A. z siedzibą Oddział na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa,

- przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę A.S.A. z siedzibą Oddział wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi Spółka uzasadniła brakiem po stronie skarżącej interesu prawnego. Wyjaśniła, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpiła M. K. w zw. z powyższym A. K. nie ma interesu prawnego w wystąpieniu ze skargą w tej sprawie. Odnośnie wniosku o oddalenie skargi Spółka podniosła, że nieuzasadnione są argumenty dotyczące jej bezczynności. Treść korespondencji wskazuje na to, że wymiana pism nie została pomiędzy stronami zakończona. Z kolei w odniesieniu do meritum sprawy podniosła, że dokumentami podlegającymi udostępnieniu są wyłącznie dokumenty publiczne, a wnioskowane przez skarżącą, takiego charakteru nie posiadają. Podkreśliła również, że żądane dokumenty nie stanowią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a treść wniosku wskazuje na to, że skarżąca nie jest zainteresowana jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność roszczenia cywilnoprawnego. W tym kontekście wskazała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego twierdzi, że wniosek został rozpoznany, udzielono bowiem odpowiedzi w trybie przewidzianym w u.d.i.p., tj. wyjaśniono, że Spółka nie jest w posiadaniu żądanych informacji.

Końcowo powołała się na ochronę rynku dystrybucji energii elektrycznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.").

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział co do zasady tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

W analizowanym stanie faktycznym nie jest kwestionowane, że A.S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Do zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, niepublikowane, wszystkie powołane w sprawie wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). A.S.A. jest jednostką przedsiębiorcy energetycznego.

W myśl utrwalonego już orzecznictwa także oddział spółki energetycznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu. Kwestie te nie są zresztą przedmiotem sporu (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 120/18).

Żądana w sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, ponieważ bezspornie dotyczy majątku i działalności A.S.A. O (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W kontrolowanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 16 czerwca 2016 r. (wniosek wpłynął do organu w dniu 30 czerwca 2019 r.) złożyła M. K., działając przez pełnomocnika radcę prawnego E. L.

Skargę na bezczynność Spółki w rozpoznaniu tego wniosku złożyła A.K. reprezentowana przez adwokata K.S., powołując się na łączącą ją z wnioskodawczynią umowę dożywocia, na podstawie której M. K. i J. A. K. przenieśli na nią własność nieruchomości składającej się z działki 1423/1 położonej w W. obręb (...).

Przystępując do badania legitymacji skargowej stwierdzić należy, że interes prawny do wniesienia skargi ma jedynie osoba będąca wnioskodawcą o informację publiczną. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji k.p.a. (podobnie wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., I OSK 2392/17 dotyczący dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej stowarzyszenia). W tego typu sprawie Sąd jest zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie bada żadnych innych przesłanek. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku (tak słusznie NSA wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r. I OSK 2033/12).

Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 115/16).

W niniejszej sprawie interes do wniesienia skargi miała wyłącznie M. K. Nie zmienia powyższego powoływanie się przez skarżącą A.K. na umowę dożywocia. Jak wyżej wyjaśniono w sprawie dostępu do informacji publicznej stronami postępowania są wyłącznie wnioskodawca oraz podmiot, do którego wniosek jest kierowany, a interes prawny do wniesienia skargi ma wyłącznie wnioskodawca. Ograniczony zakres zastosowania przepisów k.p.a., nie pozwala na sięgnięcie do regulacji dotyczących następstwa prawnego. Wątpliwa jest możliwość uwzględnienia przy sukcesji uniwersalnej, a wyłączona przy sukcesji singularnej, jak w niniejszej sprawie. Nieograniczone czasowo prawo żądania informacji publicznej daje skarżącej prawo do zainicjowania tego postępowania i ewentualnej kontynuacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Niezależnie od braku istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi, Sąd stwierdza również brak merytorycznych podstaw do jej uwzględnienia.

Skarżąca kwestionowała treść uzyskanej informacji.

Tymczasem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje natomiast prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 441/17).

Przedmiotem tego postępowania jest bowiem jedynie ustalenie, czy organ załatwił sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami w sensie formalnym, czyli poprzez wydanie stosowanego aktu lub podjęcie określonej czynności. (I OSK 441/17 - Wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r.)

Udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno - techcznicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje żądaną informacją, zawiadamia o tym wnioskodawcę w formie pisma informacyjnego.

W sprawie odpowiedź na skierowany do organu w dniu 30 czerwca 2016 r. wniosek została udzielona. W piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. organ wyjaśnił, że nie znajduje się w posiadaniu żądanych dokumentów. Zachowano w związku z tym formę udzielenia odpowiedzi. Odnośnie natomiast przekroczenia 14 dniowego terminu na udzielenie tej odpowiedzi (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) stwierdzić należy, że regulacje określające terminy udostępnienia informacji publicznej mają przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostepnienia informacji. Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. (e. komentarz do art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red. Ireny Kamińskiej, Mirosławy Rozbickiej -Ostrowskiej).

Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.