Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1934837

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 18 września 2015 r.
II SAB/Po 73/15
Dyrektor Instytutu PAN jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak.

Sędziowie WSA: Maria Kwiecińska, Jakub Zieliński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji A na bezczynność Dyrektora Instytutu (...) Polskiej Akademii Nauk w (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Dyrektora Instytutu (...) Polskiej Akademii Nauk w (...) do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku,

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Dyrektora Instytutu (...) Polskiej Akademii Nauk w (...) na rzecz skarżącej kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. (k. 44 akt sąd.) Fundacja A z siedzibą w (...) (dalej: Fundacja) zwróciła się do Dyrektora Instytutu (...) (dalej: "Dyrektor Instytutu PAN", "Dyrektor Instytutu" lub "organ") Polskiej Akademii Nauk (dalej również: PAN) o przekazanie drogą pocztową na wskazany adres korespondencyjny Fundacji następujących informacji publicznych:

1.

kopii decyzji powołującej komisję doktorancką, która opiniuje wnioski o przyznanie stypendium doktoranckiego i zwiększenie stypendium doktoranckiego (zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich),

2.

informacji na temat budżetu przeznaczonego na wypłatę stypendium doktoranckiego i zwiększenia tego stypendium w roku 2013 oraz podania liczby przyznanych stypendiów i ich zwiększeń,

3.

regulaminu, na podstawie którego podejmowane są decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego (o którym mowa w art. 200a ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym),

4.

podania liczby osób, w stosunku do których podjęto decyzje o zwiększeniu stypendium doktoranckiego, a które nie otrzymały wcześniej stypendium doktoranckiego,

5.

wzorów decyzji z roku akademickiego 2013/2014 o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium doktoranckiego i jego zwiększenia, a w przypadku braku takich wzorów przesłania przykładowych decyzji w tym przedmiocie (po wcześniejszej animizacji danych świadczeniobiorcy).

Dyrektor Instytutu PAN, do którego przedmiotowy wniosek wpłynął, w dniu 25 sierpnia 2014 r. (k. 9 i 46 akt sąd.), nie odpowiedział na przedmiotowy wniosek, wobec czego Fundacja w dniu 16 grudnia 2014 r. wysłała do organu wiadomość e-mail, w której wyjaśniła, że wcześniej w dniu 21 sierpnia 2015 r. zwróciła się do Dyrektora Instytutu PAN z trzema wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, a pomimo upływu prawie 4 miesięcy odpowiedź nie została udzielona, wobec czego Fundacja domagała się przekazania jej do dnia 22 grudnia 2014 r. informacji objętej przedmiotowymi wnioskami (k. 47 akt sąd.).

Dyrektor Instytutu nie odpowiedział również na żądanie udostępnienia informacji publicznej ponowione drogą elektroniczną w dniu 16 grudnia 2014 r. Wobec tego Fundacja w dniu 15 czerwca 2015 r. (data wpływu do organu) wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu PAN (pismo z dnia 9 czerwca 2015 r.) w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 21 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze Fundacja zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września (...) 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm. (aktualnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm.) - dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie odpowiedzi na jej wniosek i domagała się zobowiązania skarżonego organu do rozpoznania wniosku i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona przedstawiła historię korespondencji kierowanej do organu i stwierdziła, że domagała się od organu udzielenia informacji prostej, a wszystkie żądane informacje mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą realizacji zadań związanych z ustalaniem, przyznawaniem i wypłacaniem świadczeń pomocy materialnej ze środków pochodzących z budżetu państwa, zaś organ był obowiązany udzielić tej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Szeroko odwołując się do przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619 (aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1082) - dalej: ustawa o PAN) i poglądów orzecznictwa, Fundacja stwierdziła, że Instytut PAN jako podstawowa jednostek organizacyjna Polskiej Akademii Nauk jest podmiotem realizującym zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu PAN, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. -dalej: p.p.s.a. jako złożonej po upływie terminu do jej wniesienia.

Pełnomocnik, nie odnosząc się merytorycznie do treści skargi, powołał się na art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, stwierdził, że Fundacja powinna była złożyć przedmiotową skargę w terminie 60 dni liczonych od dnia następnego po upływie 14-dniowego terminu organu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto podniósł, że Instytut (...) PAN nie jest organem samorządu gospodarczego ani też zawodowego, co w świetle powołanych w skardze przepisów czyni skargę niezasadną, co stanowi podstawę do jej oddalenia.

Pełnomocnik wyraził także przypuszczenia co do domniemanej motywacji Fundacji związanej ze skierowaniem wniosku do Instytutu PAN i innych instytucji publicznych, innej niż chęć uzyskania informacji publicznej, na co miał także wskazywać fakt wniesienia trzech skarg dotyczących tego samego wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r., a ponadto dopiero po upływie prawie roku od złożenia wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2015 r. - w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 13 lipca 2015 r. - pełnomocnik skarżonego organu wyjaśnił, że Instytut PAN nie jest w posiadaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast pełnomocnik Fundacji przedłożył Sądowi w dniu 7 września 2015 r. (pismo przewodnie z dnia 2 września 2015 r.) uwierzytelnione kopie 3 wniosków o udostępnienie informacji publicznej z potwierdzeniem ich doręczenia, jak i wydruk wiadomości e-mail z dnia 16 grudnia 2014 r. skierowanej do skarżonego organu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, bowiem Dyrektor Instytutu PAN pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną co do zasady pod względem zgodności z prawem. W odniesieniu do niniejszej sprawy właściwość sądu administracyjnego wynika z art. 21 u.d.i.p., a przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy tutejszy Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstaw prawną, lecz jedynie granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekając tym zakresie, Sąd stwierdził brak podstaw do odrzucenia skargi, o co wniósł pełnomocnik organu. W tym zakresie należy wyjaśnić, że od dawna w judykaturze i doktrynie funkcjonuje utrwalony pogląd, wobec czego nie trzeba go popierać przykładami, wedle którego w sprawach w przedmiocie bezczynności nie jest wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ten środek służy wyłącznie w odniesieniu do skarg na akty lub czynności, zatem nie ma zastosowania do skarg na bezczynność. Ubocznie trzeba dodać, że środka zaskarżenia, który można byłoby wyczerpać przed wniesieniem skargi niepodobna wywodzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż te, poza decyzjami odmownymi i umarzającymi postępowanie podejmowanymi na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (tak NSA w wyroku z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1638/14 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzweczneia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie znajduje zastosowania przepis art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., a więc także przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (patrz: wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 757/10 - dostępne jw.).

W następnej kolejności trzeba podkreślić, że okolicznością bezsporną jest, iż skarżąca Fundacja w dniu 25 sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, żądając przesłania informacji i kopii dokumentów związanych z udzielaniem pomocy materialnej doktorantom (stypendium doktoranckiego i zwiększenia tego stypendium) bliżej wyszczególnionych we wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r. Niewątpliwe jest również to, że organ pomimo monitu ze strony Fundacji do dnia rozprawy nie udostępnił stronie skarżącej żądanej kserokopii umowy licencyjnej ani też w żaden inny sposób, przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie udzielił odpowiedzi i w ten sposób pozostawał w milczeniu względem przedmiotowego wniosku. Jak bowiem wynika ze stanowisk stron postępowania - Dyrektor Instytutu (...) PAN do czasu wniesienia skargi w ogóle nie zareagował na wniosek Fundacji z dnia 21 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu: 25 sierpnia 2014 r.) - i to pomimo monitu (ponaglenia), jaki w dniu 16 grudnia 2014 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej został wystosowany przez skarżącą do organu. W istocie, do dnia wyrokowania w sprawie skarżony organ nie podjął czynności prawem przepisanych - celem odpowiedniego załatwienia wniosku strony skarżącej. Stanowisko pełnomocnika organu wyrażone na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. również nie może być uznane za załatwienie sprawy z wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowo określonym w tym wniosku.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), chyba że domaga się udzielenia informacji przetworzonej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżonego organu, że Instytut (...) PAN jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także, że Instytut dysponuje środkami publicznymi. Na taki stan rzeczy wprost wskazują przepisy ustawy o PAN. Wystarczy w tym miejscu jedynie wskazać na to, że PAN jest państwową instytucją naukową (art. 1 ust. 1), a działa nie tylko poprzez swoje organy, ale i utworzone przez PAN instytuty naukowe, które są podstawową jednostką naukową tej instytucji (art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 42). PAN jest instytucją, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Ponadto należy podkreślić, że do podstawowych zadań PAN należy w szczególności kształcenie na studiach doktoranckich, studiach podyplomowych i w innych formach (art. 2 ust. 2 pkt 3). Z kolei instytuty PAN mają osobowość prawną, co wymaga wpisu do rejestru instytutów PAN (art. 48, art. 49), a w ramach swoich zadań instytut - jak to wynika z art. 50 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 i 2) nie tylko prowadzi badania naukowe, ale również może prowadzić studia doktoranckie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.). Wobec tego w instytucie PAN może mieć miejsce wydatkowanie środków na pomoc materialną dla doktorantów, o której mowa w art. 199 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tym bardziej, że w art. 79 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o PAN wskazano, że przychodami PAN jest m.in. dotacja podmiotowa i dotacja celowa na zadania w zakresie kształcenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.

W świetle powyższego Dyrektor Instytutu PAN, który jest organem kierowniczym Instytutu (art. 52, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o PAN) zarejestrowanego pod numerem RIN-V-34/98 - dane jawne z rejestru instytutów PAN, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.).

Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. o sygn. I OSK 1135/12 (dostępny jw.), na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej.

Z uwagi na to, że Dyrektor Instytutu PAN w ogóle nie rozpatrzył wniosku skarżącej Fundacji w trybie ustawy o udzielenie informacji publicznej, to niewątpliwie pozostawał w bezczynności, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 21 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku, który to termin koresponduje z podstawowym terminem wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dodać należy, że wbrew stanowisku pełnomocnika skarżonego organu wniosek Fundacji dotyczył niewątpliwie aktualnej działalności Instytutu PAN, ale w tym wypadku część danych, jakich domagała się skarżąca, obejmowała rok akademicki 2013/2014.

Rozpatrując sprawę, organ załatwi wniosek Fundacji w sposób przewidziany prawem, tj. stosownie do okoliczności poinformuje wnioskodawcę, czy w ogóle prowadzi studia doktoranckie i udziela pomocy materialnej doktorantom, a jeśli tak - przedłoży dokumenty objęte wnioskiem za wskazany we wniosku okres (po ewentualnej animizacji danych wrażliwych) jeżeli je wytworzył lub poinformuje stronę o ich braku albo też wyda decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji, bowiem - jak na to wskazuje stanowisko pełnomocnika organu - wynikała z błędnego założenia, że zakres żądania wniosku nie dotyczy informacji publicznej, jak również że Instytutu PAN nie dotyczą kwestie wskazane we wniosku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej, fakt korzystania z zastępstwa procesowego i wysokość poniesionych kosztów sądowych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.