Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759421

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 12 grudnia 2019 r.
II SAB/Po 72/19
Pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Izabela Paluszyńska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. D. na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po rozpatrzeniu sprawy realizacji inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę Starosty (...) z dnia (...) maja 2008 r., nr (...), na posesji w (...), nr ewid. gruntu (...) i (...), nakazał M. M. wykonać roboty budowlane w tym budynku mieszkalnym polegające na: demontażu części konstrukcji dachowej przechodzącej poza granicę działki własnej nr (...) na działkę sąsiednią nr (...), doprowadzeniu ściany szczytowej usytuowanej w granicy z działką (...) do spełnienia wymogów dla ściany oddzielania przeciwpożarowego, zaopatrzeniu schodów wewnętrznych drewnianych pomiędzy parterem a pierwszym piętrem w balustradę oraz zaopatrzeniu balkonu znajdującego się od strony frontowej budynku w balustradę.

W odwołaniu z dnia (...) kwietnia 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) G. D. i S. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia (...) czerwca 2019 r. G. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez (...) INB, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że po upływie terminu załatwienia sprawy w dniu (...) maja 2019 r., (...) INB wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia (...) czerwca 2019 r. Od dnia (...) kwietnia 2019 r. do dnia (...) maja 2019 r., tj. przez ponad miesiąc organ odwoławczy nie wykonał jednak jakiejkolwiek czynności (bezczynność). Z kolei zawiadamiając o nowym terminie załatwienia sprawy organ w istocie nie podał przyczyny zwłoki. Zdaniem skarżącego jest to sprawa prosta i znana organowi (wcześniej organ rozpatrywał 2 ponaglenia w tej sprawie oraz odwołanie od decyzji PINB, co zakończyło się wydaniem decyzji uchylającej). Wskazana przyczyna zwłoki, tj. konieczność szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Organ nie wyjaśnił także, dlaczego taka analiza ma trwać kolejny miesiąc.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie stan faktyczny i prawny sprawy jest zawiły, a czas postępowania odwoławczego przy swojej złożoności nie przekracza rozsądnych granic. Organ chcąc wykonać swoje ustawowe obowiązki zobowiązany jest do dokładnego przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania - np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania odwołania G. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2019 r., znak (...)

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu bezczynności organu wskazać należy, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło do Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) kwietnia 2019 r. (k. 13 akt adm. nr (...)). Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, tj. do dnia (...) maja 2019 r. ((...)).

Tym niemniej, w rozpatrywanej sprawie organ w dniu (...) maja 2019 r. ((...)) w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia, tj. do dnia (...) czerwca 2019 r. (k. 21 akt adm. nr (...)). W tym też terminie (...) INB w wyniku rozpatrzenia odwołania S. B. i G. D., decyzją z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej wskazano podstawę prawną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia (...) lipca 1994 r. Prawo budowlanego, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (k. 32 akt adm. nr (...)).

Oznacza to, że organ załatwił sprawę w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co wyklucza zaistnienie w sprawie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.

Co zaś się tyczy zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły zauważyć należy, że przedłużając termin załatwienia sprawy (...) INB wskazał na konieczność szczegółowego przeanalizowania całości zgromadzonych w sprawie akt w celu zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia (k. 21 akt adm. nr (...)).

Zdaniem Sądu analiza akt sprawy nr (...) (tom 1) prowadzi do wniosku, że czas trwania postępowania odwoławczego nie przekraczał rozsądnych granic. Wbrew opinii skarżącego organ odwoławczy miał podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy o jeden miesiąc, tj. do dnia (...) czerwca 2019 r.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że decyzją z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...), (...) INB uchylił decyzję PINB w (...) o umorzeniu postępowania w sprawie realizacji inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia Starosty (...) z dnia (...) maja 2008 r., nr (...) przez M. M. na posesji w (...) nr (...), działki ew. o nr (...) i (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien odnieść się nie tylko do odległości budynku w stosunku do granic sąsiednich, lecz także zbadać zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, w tym ewentualną kwestię istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (k. 21 akt adm. nr (...), tom 1). W konsekwencji organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie zgromadził w sprawie dodatkowy materiał dowodowy, w tym opinię stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działkach (...) i (...) w (...) (k. 37 akt adm. nr (...), tom 1), a także przeprowadził kontrolę tego budynku (k. 35 akt adm. nr (...), tom 1). Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poczynił rozważania w sprawie, wydając decyzję nakazującą wykonanie M. M. określonych w tej decyzji robót budowlanych, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (k. 40 akt adm. nr (...), tom 1). Organ odwoławczy musiał więc zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i na tej podstawie ocenić prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie można więc uznać, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy było nadmiernie rozciągnięte w czasie i zostało niezasadnie przedłużone niesprawnymi działaniami organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.