Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1362062

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 26 czerwca 2013 r.
II SAB/Po 51/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sędziowie WSA: Tomasz Świstak, Jakub Zieliński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. H. reprezentowanego przez kuratora w osobie K. H. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

I.

umarza postępowanie w zakresie skargi na bezczynność Starosty S.,

II.

stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III.

wymierza Staroście S. grzywnę w wysokości 1.000,- (jeden tysiąc) złotych,

IV.

zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 29 grudnia 1992 r. J. H. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym działek położonych w mieście S., oznaczonych numerami geodezyjnymi (...) oraz (...). Postępowanie w sprawie zwrotu powyższych nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia (...) 1981 r. Nr (...) zostało ponownie wszczęte przez Starostę S. w dniu 8 sierpnia 2006 r.

J. H. pismem z dnia 25 sierpnia 2006 r. zawiadomił Starostę S., że wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej powołanej decyzji wywłaszczeniowej oraz wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Starosta S. postanowieniem z dnia (...) września 2006 r. działając na podstawie art. 98 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej jako "k.p.a.") zawiesił na wniosek strony przedmiotowe postępowanie.

Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. J. H. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. Starosta S. podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie. Po analizie zebranych w sprawie dokumentów postanowieniem z dnia (...) marca 2008 r. znak (...) Starosta S., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponownie z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Na powyższe postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r. zażalenie wniósł pełnomocnik J. H. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r. i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że tryby dochodzenia roszczeń poprzez (1) złożenie wniosku do właściwego starosty o zwrot nieruchomości oraz (2) złożenie wniosku do właściwego organu administracji publicznej o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu - nie są ze sobą konkurencyjne i mogą toczyć się równolegle.

Pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. znak (...) Starosta S., działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., poinformował pełnomocników J. H. o nowym terminie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tj. 15 grudnia 2008 r., termin ten następnie przedłużono do 28 lutego 2009 r.

W dniu 17 grudnia 2008 r. pełnomocnik J. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie przez Starostę S. sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż Starosta w okresie od 4 czerwca do dnia 15 grudnia 2008 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia zażalenia.

Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. znak (...) Starosta S. poinformował pełnomocników J. H. o nowym terminie wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nowy termin załatwienia sprawy został ustalony na dzień 30 czerwca 2009 r. Organ wskazał na konieczność wnikliwego przeanalizowania obszernego materiału zebranego w sprawie oraz na wielowątkowość przedmiotowego postępowania. Kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło pismem z dnia 30 czerwca 2009 r. Termin załatwienia sprawy organ ustalił na dzień 31 grudnia 2009 r.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., znak (...), Starosta S., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Starosty w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wydanie decyzji rozstrzygającej o zwrocie nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Dnia 31 grudnia 2009 r. pełnomocnik J. H. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty S.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2010 r. Nr (...), wydanym w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r. W ocenie Wojewody postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z (...) 1981 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym obecnie przed Starostą S. postępowaniu o zwrot tej nieruchomości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. H. wskazując, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2008 r. Nr (...), uchylające wcześniejsze postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r., Nr (...) w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu działek nr (...) i (...) z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na wydaniu aktu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej ww. nieruchomości i umarzające w tej części postępowanie I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. (sygn. akt. II SA/Po 106/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę J. H. za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2010 r., jak też poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r. W ocenie Sądu, w powyższej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku organów wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd wskazał również, iż w niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ewentualnym postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie ważności decyzji wywłaszczeniowej.

Pismem z dnia 27 października 2010 r. pełnomocnik J. H. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności postanowienia tegoż organu z dnia (...) kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że ostateczne postanowienie Kolegium obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność postanowienia z dnia (...) kwietnia 2008 r., uznając swą niewłaściwość w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Pismem z dnia 16 października 2012 r. K. H., działając w imieniu J. H., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niezałatwienie przez Starostę S. sprawy w terminie. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Po 89/12. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, czyli działek o nr (...) oraz (...), nie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zaznaczono, iż organ w okresie od dnia 30 grudnia 2009 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności. Postanowieniem tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Po 89/12 odrzucono powyższą skargę ze względu na nieusunięcie jej braków formalnych w wyznaczonym przez Sąd terminie.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r. znak (...) Starosta S. podjął z urzędu zawieszone w dniu (...) marca 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowieniem z dnia (...) stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność własnego postanowienia z dnia (...) kwietnia 2008 r., zatem w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r. zawieszające postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości i dlatego należy podjąć z urzędu zawieszone postępowanie.

Zawiadomieniem Starosty S. z dnia (...) grudnia 2012 r. znak (...) organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 29 marca 2013 r.

Pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. kurator J. H. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego znak (...) z uwagi na podjętą próbę zawarcia ugody z Burmistrzem Miasta S.

Postanowieniem Starosty S. z dnia (...) stycznia 2013 r. znak (...) zawieszono, na wniosek kuratora J. H., postępowanie administracyjne podjęte w dniu (...) grudnia 2012 r.

Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. kurator J. H. złożył wniosek o podjecie zawieszonego w dniu (...) stycznia 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r. Starosta S., działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego na wniosek strony w dniu (...) stycznia 2013 r. postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przyczyna zawieszenia nie ustąpiła i nie można prowadzić jednocześnie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących zarówno zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak również odszkodowania za te nieruchomości.

Dnia 25 stycznia 2013 r. kurator J. H. wniósł do Wojewody Wielkopolskiego zażalenie na powyższe postanowienie Starosty S. z dnia (...) stycznia 2013 r. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek strony organ, po złożeniu przez stronę wniosku o jego podjęcie, nie może odmówić podjęcia postępowania. Wskazano, iż odmowa organu, aby podjąć w ten sposób zawieszone postępowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie nie są prowadzone dwa równoległe postępowania administracyjne, lecz ewentualnie dwie sprawy związane z kwestią wywłaszczenia gruntu, z których jedna będzie dotyczyła szkody za wydanie decyzji z naruszeniem prawa, czego nie można utożsamiać ze sprawą o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ II instancji podniósł, że z punktu widzenia Starosty S. nie będą zatem istniały przeszkody do prowadzenia i zakończenia sprawy o zwrot nieruchomości, w dalszym ciągu uzasadniające trwające zawieszenie postępowania.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem, postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r. znak (...), Starosta S. podjął zawieszone na wniosek strony w dniu (...) stycznia 2013 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. Starosta S. poinformował K. H. (kuratora swojego ojca J. H.), że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w przewidzianym terminie (29 marca 2013 r.). Jednocześnie, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. organ wskazał, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to 31 maja 2013 r.

Dnia 16 kwietnia 2013 r. kurator J. H. złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (działek nr (...) oraz (...)). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Wskazano, iż w okresie od dnia 16 września 2010 r. do dnia 7 grudnia 2012 r. Starosta nie wykonał żadnej czynności w zakresie niniejszego postępowania. W dniu 7 grudnia 2012 r. Starosta wyznaczył co prawda nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 marca 2013 r., jednakże termin ten upłynął bezskutecznie. W skardze podkreślono również, że postępowanie było przez organ prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu i wykonywanie czynności pozornych. Jednocześnie wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz wymierzenie Staroście S. kary grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce w roku poprzednim. Podkreślono również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przeszłości orzekł już o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Starostę S. w podobnym stanie faktycznym (wyrok sygn. akt II SAB/Po 77/12).

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2013 r. Starosta S. odniósł się do powyższej skargi oraz przekazał ją tut. Sądowi. Wnosząc o oddalenie skargi organ przytoczył zwięźle stan faktyczny sprawy i podniósł, że w ostatnim okresie przyczyna przewlekłości postępowania nie leżała wyłącznie po jego stronie. Przedmiotowe postępowanie było bowiem zawieszane na wniosek strony z powodu prowadzenia wielu postępowań przed innymi organami, których rozstrzygnięcia rzutowały na prowadzenie dalszego postępowania przed Starostą S. W piśmie wskazano również, iż na dzień 25 kwietnia 2013 r. zarządzono rozprawę administracyjną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc organ dotrzyma wyznaczonego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2013 r.

Pismem z dnia 17 maja 2013 r. Starosta S. poinformował tut. Sąd, iż w dniu (...) maja 2013 r. wydał decyzję znak (...) w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia (...) 1981 r., położonych w mieście S. oznaczonych nr ewid. (...) oraz (...). Do pisma dołączono przedmiotową decyzję zaznaczając, że nie jest ona ostateczna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż reprezentujący skarżącego kurator (K. H.), wnosząc skargę z dnia 16 kwietnia 2013 r., uzupełnioną pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., zarzucił Staroście S. zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia (...) 1981 r. Nr (...) nieruchomości położonych w mieście S., oznaczonych w dniu wywłaszczenia numerami geodezyjnymi (...) i (...). Tym samym skarżący określił granice sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zarzuty skargi odnoszą się do prowadzonego przez Starostę S. postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem dotyczą postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.

Stwierdziwszy, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została w sprawie podlegającej kontroli sądów administracyjnych, w pierwszej kolejności Sąd bada, czy spełnione zostały wymogi formalne do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym w sprawie organem. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Wyjaśnić należy, iż organem właściwym do załatwienia zażaleń na bezczynność Starosty S. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest Wojewoda Wielkopolski, zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Jak wynika z akt sprawy, skarżący wyczerpał powyższy tryb, bowiem pismem z dnia 16 września 2010 r. wniósł zażalenie do Wojewody Wielkopolskiego. Akta administracyjne sprawy nie zawierają tego zażalenia, lecz okoliczność jego wniesienia nie budzi wątpliwości Sądu, bowiem do skargi załączone zostało postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) października 2010 r. Nr (...) wydane w rozpatrzeniu zażalenia na pozostawanie przez organ w bezczynności (k. nr 6-7 akt sądowych).

Zaznaczyć nadto należy, iż prawomocne orzeczenie tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Po 89/12) w przedmiocie skargi na bezczynność Starosty S. w związku z postępowaniem dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - działek których dotyczy niniejsze postępowanie, nie niweczy możliwości wniesienia badanej obecnie skargi. Należy bowiem zauważyć, że postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r. Sąd odrzucił skargę J. H. ze względu na nieusunięcie jej braków formalnych w wyznaczonym terminie. Powyższe postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi nie wykluczało możliwości wniesienia ponownej skargi, bowiem odrzucenie wcześniejszej skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej. Stwierdzić należy, iż powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) jest cechą przypisaną tylko tym orzeczeniom sądu, które zawierają rozstrzygnięcia co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tak więc, powaga rzeczy osądzonej łączy się z materialnoprawnymi skutkami rozstrzygnięcia Sądu co do istoty sprawy. Jeżeli więc Sąd nie wydał orzeczenia co do istoty sprawy, a takiego w sprawie sygn. akt II SAB/Po 89/12 nie wydano, to nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej. Oznacza to, że postanowienie tut. Sądu z dnia 31 grudnia 2012 r., którym odrzucono skargę wniesioną przez J. H., nie rodziło skutku powagi rzeczy osądzonej, a zatem postanowienie o jej odrzuceniu, nie stoi na przeszkodzie, aby wnieść niniejszą skargę.

Należy również zaznaczyć, że w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zapadło jeszcze jedno rozstrzygnięcie tut. Sądu (sygn. akt II SA/Po 106/10). Przedmiotowy wyrok z dnia 14 września 2010 r. nie dotyczył jednak decyzji wydanej co do istoty sprawy. Został on wydany tylko i wyłącznie na skutek konsekwentnego wykorzystania przez skarżącego środków zaskarżenia na kolejne już z rzędu postanowienie procesowe o zawieszeniu postępowania (postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r. utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2010 r.).

Wobec powyższego, uznać należy, że przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, a zatem Sąd może przejść do rozpatrzenia jej meritum.

Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzono ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Przepis art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na mocy art. 1 pkt 8 wymienionej ustawy od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym po myśli art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy również, że stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 25 marca 2011 r. - Dz. U. Nr 76, poz. 409), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wyodrębnił dwie różniące się od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. Zauważyć trzeba, iż każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że strona w danym stanie faktycznym będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków.

Wprowadzenie do przepisów oraz postępowania przed sądami administracyjnymi wyżej wskazanych pojęć wymagało rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 5 maja 2012 r., sygn. II OSK 1031/12 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

W powołanym wyżej orzeczeniu z dnia 5 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, iż posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie wtedy, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. O ile wydanie przez organ administracyjny żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni na dzień orzekania przez Sąd z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Sąd rozpatrujący niniejszą skargę w pełni podziela wyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" oraz charakteru skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazać przy tym należy na cel, jakiemu służyć ma ta skarga. Nie odnosi się ona jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do oddalenia skargi lub do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość.

W rozpatrywanej sprawie już po wniesieniu skargi Starosta S. zakończył przedmiotowe postępowanie zwrotowe, decyzją z dnia (...) maja 2013 r. znak (...) odmawiając zwrotu na rzecz skarżącego działek nr ewid. (...) oraz (...). Tym samym przestał istnieć przedmiot niniejszego postępowania - w części dotyczącej zarzutu bezczynności organu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I FSK 932/11, Lex nr 948857). Powyższe oznacza, że w tym zakresie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem na skutek wydania decyzji kończącej sprawę dalsze jego prowadzenie nie jest uzasadnione. Wydanie decyzji uniemożliwia bowiem osiągnięcie celu postępowania ze skargi na bezczynność. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 149 § 1 zd. pierwsze ww. p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, konieczne jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63), wskazując że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zatem skoro w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, to zachodził brak podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. i orzeknięcia zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu Starosty do zakończenia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. W konsekwencji, jako że postępowanie sądowe stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, konieczne stało się jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając to na uwadze Sąd, orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Powyższe nie zwalniało Sądu z oceny, czy przedmiotowe postępowanie zwrotowe było prowadzone w sposób przewlekły.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wniosek J. H. w sprawie zwrotu działek nr (...) oraz (...) jest rozpatrywany od 2006 r. Dotychczasowy sposób procedowania w sprawie znak (...), z uwagi na okres jej załatwiania oraz ilość wadliwych orzeczeń procesowych, negatywnie rzutuje na zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz uchybia zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Należy chociażby zauważyć, że pierwotny wniosek w sprawie został złożony w 1992 r., natomiast od daty podjęcia postępowania, co nastąpiło postanowieniem Starosty S. z dnia (...) sierpnia 2006 r., czynności postępowania w istocie sprowadzały się do naruszającego prawo zawieszania postępowania oraz do niepopartego adekwatnymi przyczynami wyznaczania kolejnych, odległych terminów załatwienia sprawy (art. 36 ust. 1 k.p.a.).

Starosta S. w odpowiedzi na skargę podnosi, że w dniu (...) grudnia 2012 r. organ podjął z urzędu zawieszone w dniu (...) marca 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Powyższe ma dowodzić, że organ nie pozostawał w bezczynności, a prowadzone przez niego postępowanie nie było przewlekłe, ponieważ przez okres ponad 4 lat było ono zawieszone. Sąd nie znalazł jednak argumentów dla podtrzymania powyższej tezy. Po pierwsze, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania, o czym organ miał wiedzę. Jak wyjaśniono powyżej, chociaż Kolegium nie było właściwym organem orzekającym w sprawie, to rozstrzygnięcie zażalenia przez organ niewłaściwy nie może rodzić skutków prawnych niekorzystnych dla skarżącego. Po drugie, pomimo prawomocnego postanowienia Kolegium, Starosta S. postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., działając na dokładnie takiej samej (wadliwej) podstawie prawnej co poprzednio, ponownie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ zawiesił więc postępowanie pomimo postanowienia Kolegium, wskazującego na wadliwość działań Starosty. W następstwie sporu sadowo-administracyjnego, wyrokiem z dnia 14 września 2010 r. tut. Sąd uznał skargę J. H. za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) stycznia 2010 r., jak też poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia (...) grudnia 2009 r. Przedmiotowy wyrok wskazał na wadliwość postanowień Starosty w przedmiocie zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy równolegle toczą się postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. W tych uwarunkowaniach uznać należało, iż od dnia uprawomocnienia się tego orzeczenia Sądu organ nie był uprawniony podnosić, iż w obiegu prawnym pozostaje w dalszym ciągu postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia (...) marca 2008 r.

W sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Starosta S. mógł podejmować czynności postępowania od dnia, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r. uchyliło postanowienie Starosty S. z dnia (...) marca 2008 r. o zawieszeniu postępowania. Od tej daty, przez ponad dwadzieścia jeden miesięcy (do dnia zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r.) biegł termin do załatwienia sprawy, a organ nie podjął żadnych czynności, które rzeczywiście zmierzałyby do wydania decyzji w sprawie. Działania Starosty na tym etapie sprowadzały się wyłącznie do informowania J. H. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Tego rodzaju czynności nie uwalniają organu od zarzutu bezczynności, jeżeli nie są poparte rzeczywistymi postępami w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 687/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy więc podkreślić, że organ dopuścił się naruszenia terminów załatwienia sprawy jeszcze przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia (...) grudnia 2009 r., a nawet przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia (...) marca 2008 r.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty Starosty S. dotyczące faktu, iż postępowanie było zawieszane na wniosek strony z powodu prowadzenia wielości postępowań przed innymi organami. Należy zauważyć, że to właśnie Starosta S. kilkukrotnie postanawiał o odmowie ponownego podjęcia postępowania na wniosek strony, co następnie w wyniku rozpatrzenia zażaleń skarżącego na przedmiotowe postanowienia okazywało się nieuzasadnione. Podnoszony przez organ argument wielowątkowości i obszerności niniejszej sprawy również nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, wielowątkowość sprawy oraz obszerny materiał dowodowy w każdym czasie obligowały organ do szybkiego podjęcia czynności w sprawie, a nie do bezpodstawnego odwlekania ich w czasie. Nawet gdyby uznać, że przedmiotowa sprawa ma charakter wyjątkowo zawiły, nie sposób logicznie usprawiedliwić niespełna 7-letniego okresu oczekiwania skarżącego na wydanie przez Starostę S. stosownej decyzji. Podkreślenia wymaga, że po zwrocie akt z Sądu wraz z prawomocnym odpisem wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 106/10 rzeczą Starosty było wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które organ ten wydał z urzędu w dniu (...) marca 2008 r. Wyrok Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 106/10 wydany został w dniu 14 września 2010 r. i był prawomocny od dnia 9 listopada 2010 r., w dniu (...) stycznia 2011 r. SKO stwierdziło nieważność własnego postanowienia, którym uchylono postanowienie Starosty S. o zawieszeniu postępowania z dnia (...) marca 2008 r., natomiast podjęcie postępowania zawieszonego tym postanowieniem nastąpiło dopiero w dniu (...) grudnia 2012 r., zatem po niemalże dwóch latach od powzięcia przez Starostę wiedzy o wadliwym zawieszeniu postępowania.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę S. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku J. H. z dnia 29 grudnia 1992 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonych decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia (...) 1981 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu doszło do rażącego naruszenia wyrażonej w art. 12 i art. 35 k.p.a. zasady szybkości i wnikliwości postępowania.

Ze względu na okoliczność, iż przepisy dotyczące przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzone zostały do systemu prawnego od dnia 11 kwietnia 2011 r. Sąd nie objął badaniem pod kątem zaistnienia przewlekłości wcześniejszych etapów toczącego się od grudnia 1992 r. postępowania, albowiem stanowiłoby to naruszenie zasady lex retro non agit.

Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., miarkując wysokość grzywny do kwoty 1.000 zł. Orzeczona grzywna stanowi przede wszystkim sankcję za popełnione przez organ naruszenie prawa, a jednocześnie ma charakter prewencyjny, mający zapobiegać takim naruszeniom w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na tym poziomie Sąd miał również na względzie fakt, iż na dzień wydania wyroku istniała już decyzja organu administracyjnego załatwiająca sprawę.

Z uwagi na to, iż Sąd uwzględnił skargę J. H. w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, zasadnym było orzeczenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.