II SAB/Po 3/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2693748

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r. II SAB/Po 3/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak.

Sędziowie WSA: Izabela Paluszyńska, Asesor Jan Szuma (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności istnienia obiektów budowlanych

I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem B. K. z dnia 29 maja 2018 r.,

II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności,

III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

IV. w pozostałym zakresie skargę oddala,

V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarga B. K. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w rozpoznaniu żądania skarżącej z dnia 29 maja 2018 r. dotyczącego legalności obiektów budowlanych na działkach (...), (...), (...) i (...) we wsi (...) w gminie (...). Należy przy tym zaznaczyć, że zarzut niedziałania organu skoncentrowano na etapie postępowania "po wydaniu postanowienia uchylającego" (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia (...) sierpnia 2018 r., (...)

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności i czynności organu.

Pismem z dnia 29 maja 2018 r., które wpłynęło do siedziby Inspektora Powiatowego dnia 30 maja 2018 r. B. K. wniosła o przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności istnienia na działkach (...), (...), (...) i (...) we wsi (...) w gminie (...) kompleksu stawów, obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz innych obiektów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. W motywach wniosku wskazano, że B. K. posiada działki w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonych przez M. S., a nigdy nie została zawiadomiona o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego związanego z budową lub zgłoszeniem wymienionych obiektów budowlanych (k. 1 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r., (...) Inspektor Powiatowy wezwał B. K. do wykazania interesu prawnego i obowiązku, którego dotyczy jej żądanie (k. 2 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 8 czerwca 2018 r., które wpłynęło do organu 11 czerwca 2018 r., B. K. odpowiedziała na żądanie wyjaśniając, że jej interes prawny został wystarczająco wykazany we wniosku z dnia 29 maja 2018 r. (k. 3 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 16 czerwca 2018 r. Inspektor Powiatowy zawiadomił B. K. oraz właściciela nieruchomości (M. S.) o planowanej kontroli obiektów budowlanych (k. 4 akt administracyjnych).

Dnia 22 czerwca 2018 r. na nieruchomości M. S. w (...) przeprowadzono kontrolę (zob. protokół na k. 5 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r., które wpłynęło do organu 10 lipca 2018 r., B. K. wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 3 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej "k.p.a.") (k. 6 akt administracyjnych). Wskazać można wyprzedzająco, że postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r., (...) Inspektor Wojewódzki uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione (k. 10 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia (...) 2018 r., (...) Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku B. K. z dnia 29 maja 2018 r. (k. 7 akt administracyjnych)

Pismem z dnia 18 lipca 2018 r. B. K. wniosła zażalenie na wskazane wyżej podstawienie (k. 8 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r., (...) Inspektor Wojewódzki uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wpłynęło do organu pierwszej instancji dnia 29 sierpnia 2018 r. (k. 13 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 3 września 2018 r., (...) Inspektor Powiatowy, działając z powołaniem na art. 61 § 4, art. 10 i art. 41 k.p.a. zawiadomił strony, że w dniu 30 maja 2018 r. "zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia na działkach nr (...), (...), (...) i (...) we wsi (...), gmina (...) kompleksu stawów, obiektów budowlanych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych obiektów budowlanych wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem" (k. 14 akt administracyjnych).

Dnia 15 września 2018 r. ponownie przeprowadzono kontrolę na nieruchomości M. S. (k. 15 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) 2018 r., (...) Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne wskazując, że obiekty budowlane na działkach (...), (...), (...) i (...) nie oddziałują na nieruchomość B. K., co oznacza, że po jej stronie nie ma również interesu prawnego. Do oddzielnego postępowania wyłączono natomiast zagadnienie wybudowania stawu ziemnego do chowu ryb na działkach (...), (...) i (...) (k. 16 akt administracyjnych).

Z akt administracyjnych wynika też, że na skutek odwołania B. K. Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia (...) listopada 2018 r., (...) utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy (k. 19 akt administracyjnych).

Dnia 18 grudnia 2018 r. B. K. nadała za pośrednictwem Inspektora Powiatowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej żądania z dnia 29 maja 2018 r. na etapie postępowania "po wydaniu postanowienia uchylającego" Inspektora Wojewódzkiego z dnia (...) sierpnia 2018 r., (...) Domagała się przy tym zobowiązania organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oraz wystąpiła także o zasądzenie jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie B. K. doszło do naruszenia art. 35 § 1 i art. 12 k.p.a. Zdaniem skarżącej jej podanie z dnia 29 maja 2018 r. w ogóle nie zostało rozpatrzone. Odnotowała natomiast, że 3 września 2018 r. doszło do wszczęcia postępowania z urzędu, przy tym to nie dotyczyło jej podania. Skarżąca podkreśliła, że na skutek postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia (...) sierpnia 2018 r., (...) organowi pierwszej instancji przekazano sprawę zainicjowaną jej podaniem, która to sprawa nie została zakończona.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że decyzją z dnia (...) 2018 r., (...) zakończył postępowanie, a rozstrzygnięcie to zostało doręczone pełnomocnikowi B. K.

Dnia 13 marca 2019 r. Sąd włączył do akt dowód doręczenia decyzji z dnia (...) 2018 r. Pochodził on z akt nadesłanych przez organ przy sprawie ze skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia (...) listopada 2018 r., (...) (odrębnie zaskarżoną).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc między innymi w sprawach, które powinny zakończyć się wydaniem przez organy decyzji lub postanowienia w ramach postępowania administracyjnego.

Podstawą orzekania w sprawach skarg na bezczynność jest art. 149 § 1 p.p.s.a., który w razie uwzględnienia skargi przewiduje możliwość:

1) zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka także, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.), a nadto może z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Rozpatrzenie skargi na bezczynność złożonej w niniejszej sprawie przez B. K. rozpocząć należy od najistotniejszego zagadnienia uwypuklonego w skardze - a mianowicie rozstrzygnięcia kwestii, czy postępowanie zainicjowane podaniem skarżącej z dnia 29 maja 2018 r. zostało przez Inspektora Powiatowego zakończone decyzją z dnia (...) 2018 r., (...) (jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę), czy należałoby przyjąć, że ta ostatnia decyzja zakończyła inne postepowanie wszczęte z urzędu, natomiast nie załatwiała podania z dnia 29 maja 2018 r. (tak twierdzi B. K.).

W ocenie Sądu skarżąca nietrafnie przyjmuje, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem z dnia 29 maja 2018 r. nie zostało zakończone. Analizując całościowy przebieg czynności Inspektora Powiatowego nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia (...) 2018 r., (...) została wydana w ramach postępowania zainicjowanego podaniem z dnia 29 maja 2019 r. Należy chociażby odnotować, że pierwsze wydane przez Inspektora Powiatowego postanowienie z dnia 17 lipca 2018 r., (...) o odmowie wszczęcia postępowania (uchylone następnie przez Inspektora Wojewódzkiego) opatrzone było tym samy znakiem, co decyzja z dnia (...) 2018 r. ((...)). Ponadto sama treść tego ostatniego wskazuje, że badano interes prawny B. K. i wobec nie stwierdzenia go - umorzono postępowanie. To także pozwala przyjąć, że organ rozpatrywał żądanie skarżącej i właśnie ze względu na brak legitymacji z jej strony (interesu prawnego) postępowanie stało się bezprzedmiotowe (w domyśle - miało ono charakter wnioskowy).

Niezależnie od powyższego Sąd zaznacza, że w kontekście przebiegu spornego postępowania jako nieprawidłowe jawi się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z dnia 3 września 2018 r. (k. 14 akt administracyjnych). Przyznać zarazem należy, że mogło ono wprowadzać strony w błąd. Zrozumiałe są więc zarzuty B. K., która poczytała działanie organu jako nakierowane na wszczęcie odrębnego postępowania z urzędu i przyjęła, że postępowanie z jej wniosku nie zostało załatwione.

Ze względów opisanych powyżej byłoby jednak niewłaściwym uznanie, że wniosek z dnia 29 maja 2018 r. nie został rozpoznany. Jak zaznaczono, o powiązaniu decyzji z dnia (...) 2018 r., (...) z tym wnioskiem świadczy kontynuacja numerycznego znaku sprawy oraz sama treść decyzji, w której rozważono kwestię legitymacji skarżącej. Sąd nadmienia, że Inspektor Wojewódzki w decyzji z dnia (...) listopada 2018 r., (...) także potraktował decyzję z dnia (...) 2018 r. jako wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem B. K. Organ odwoławczy - podobnie jak postrzega to obecnie Sąd - również poczytał zawiadomienie z dnia 3 września 2018 r. jako błędne, nie korespondujące z przedmiotem i charakterem postępowania.

Podsumowując i przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie z wniosku z dnia 29 maja 2018 r. zostało załatwione przez Inspektora Powiatowego decyzją z dnia 19 października 2018 r., (...), a to oznacza, że z datą wydania decyzji ustał stan bezczynności organu (co do oceny terminowości działania organu - patrz niżej). Skoro zatem w skardze znalazło się żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji, a ta została wydana, to oznacza, że w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jak już wyżej zaznaczono, wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność składa się z wielu elementów. Wśród nich wymienić należy orzeczenie o tym, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O tych elementach Sąd orzeka, chociażby nawet na datę wniesienia skargi i orzekania organ nie pozostawał już w bezczynności (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15 oraz powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności na etapie postępowania następującego po doręczeniu mu postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia (...) sierpnia 2018 r., (...) (tego etapu postępowania dotyczy skarga).

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze treść decyzji z dnia (...) 2018 r., (...), której uzasadnienie składa się w zasadzie z jednego merytorycznego zdania, stwierdzić należy, że sprawa z wniosku B. K. nie nabrała (przynajmniej do etapu tej decyzji) charakteru szczególnie skomplikowanej. Tymczasem postępowanie zmierzające do jej wydania trwało, od daty zwrotu akt przez Inspektora Wojewódzkiego - 1 miesiąc i 25 dni. Sąd zauważa, że nawet jeżeli usprawiedliwić długość postępowania faktem konieczności zorganizowania kontroli nieruchomości (ta odbyła się 13 września 2018 r. - zob.k. 15 akt administracyjnych), to i tak od daty tej kontroli upłynęło ponad miesiąc do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Jak już zaznaczono, treść tej decyzji w żadnym razie nie wskazuje, iżby postępowanie nabrało charakteru szczególnie skomplikowanego, co nakazywałoby dopuścić dwumiesięczny termin jego zakończenia. Z akt administracyjnych dostarczonych Sądowi nie wynika, aby pomiędzy datą kontroli a datą decyzji organ prowadził jakiekolwiek czynności czy analizy. Nie znalazło to także odzwierciedlenia w decyzji.

Wszystko to doprowadziło Sąd do przekonania, że Inspektor Powiatowy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu żądania B. K. z dnia 29 maja 2018 r. na etapie postępowania po zwrocie akt przez Inspektora Wojewódzkiego (wraz z postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r., (...)). Bezczynność ta zaistniała z całą pewnością w okresie od daty kontroli nieruchomości M. S. (13 września 2018 r.) do daty wydania decyzji umarzającej postępowanie (19 października 2018 r.).

Mając na uwadze art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził natomiast, że bezczynność Inspektora Powiatowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. pkt III wyroku). Jak zaznaczono, organ przekroczył ustawowy miesięczny termin załatwienia sprawy, jednak nie było to przekroczenie znaczące. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw, aby zasądzić na rzecz B. K. sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (zob. pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się:

- kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł (k. 2 akt sądowych),

- wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz

- opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (k. 7 akt sądowych).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.